I. Introduction

Dix ans après le signal du départ de la course à la transformation des économies à planification centrale en économies de marché, un groupe de ces pays s'approche de la ligne d'arrivée tandis que d'autres sont plus ou moins à la traîne et que d'autres encore ont à peine quitté la ligne de départ. Certains pays d'Europe centrale et orientale (PECO) et de la Baltique frappent aux portes de l'Union européenne, mais beaucoup des pays de la Communauté des États indépendants (CEI), y compris la Russie, ont connu des progrès inégaux et font toujours face à un avenir incertain (le classement des économies en transition utilisé dans le présent rapport est exposé dans l'encadré 1).

Pourquoi les pays d'Europe centrale et orientale et les pays baltes ont-ils distancé ceux de la CEI? Que devraient faire la Russie et les autres retardataires pour revenir dans la course? Ces grandes questions seront abordées dans les sections qui suivent. Cette étude met l'accent, d'une façon générale, sur les pays en transition d'Europe et de l'ex-URSS; les progrès enregistrés en Chine et dans les économies en transition d'Asie du Sud-Est sont évoqués brièvement, mais sont aussi récapitulés dans l'encadré 2.

II. Les éléments du processus de transition

Les principaux éléments du processus de transition ont été définis et font l'objet d'un consensus stade depuis un certain temps¹ :

• Libéralisation : processus à l'issue duquel la plupart des prix sont déterminés par le libre jeu du marché, et qui réduit les barrières commerciales tendant à isoler une économie donnée de la structure des prix en vigueur dans les économies de marché.

• Stabilisation macroéconomique : essentiellement, processus en vertu duquel l'inflation est stabilisée puis réduite, après la poussée initiale qui suit la libéralisation et l'assouvissement d'une demande jusque-là refoulée. Ce processus exige des pouvoirs publics qu'ils appliquent des politiques budgétaires et monétaires rigoureuses pour contenir la croissance de la monnaie et du crédit, tout en visant à assurer la viabilité de la balance des paiements.

• Restructuration et privatisation : création d'un secteur financier viable et réformes visant à donner aux entreprises les moyens d'adapter leur production aux besoins de marchés libres et à en transférer la propriété au secteur privé.

• Réformes juridiques et institutionnelles : ces réformes sont nécessaires pour redéfinir le rôle de l'État dans ces économies, établir la primauté du droit et mettre en place des politiques favorables à la libre concurrence.

On avait prévu que la libéralisation et la stabilisation macroéconomique pourraient être réalisées assez rapidement, tout comme la privatisation des petites entreprises. La privatisation des grandes entreprises et la réforme des lois et des institutions s'intensifieraient plus tard, au cours du processus de transition, et prendraient plus de temps.

III. Stabilisation de l'inflation et rétablissement de la production²

Au début de la période de transition, la plupart des économistes convenaient que pour mettre en branle les mécanismes du libre marché, il faudrait procéder rapidement à la libéralisation et à la stabilisation macroéconomique, malgré les difficultés économiques que cela supposerait. Pour que le passage au purgatoire reste supportable, pensait-on, il fallait éviter qu'il ne s'éternise.

La transition a donc débuté dans la plupart des économies avec une libéralisation rapide des prix, tenus jusque-là artificiellement bas, ce qui a conduit à une poussée immédiate d'inflation corrective. La pression de la demande, qui avait été réprimée pendant la période de planification centrale, a soutenu cette inflation. Au départ, le taux d'inflation a atteint en moyenne 450 % par année dans les pays d'Europe centrale et orientale, près de 900 % dans les pays baltes et plus de 1.000 % dans la CEI. Toutefois, dès 1998, le taux annuel d'inflation avait été ramené à un niveau inférieur à 10 % dans les pays des deux premiers groupes, et à environ 30 % dans ceux du troisième.

En plus de cette poussée soudaine du taux d'inflation, un autre choc attendait les économies en transition : une chute initiale beaucoup plus grave que prévu de la production qui a atteint en moyenne 40 % dans les trois groupes de pays avant de se stabiliser.

Les niveaux de production antérieurs à la transition avaient toutefois probablement été surestimés par des statistiques erronées. Si la valeur ajoutée avait été calculée correctement aux prix du marché, le niveau initial de la production et donc la chute enregistrée au début de la transition auraient été beaucoup plus faibles. Dès 1998, la production était en hausse dans les trois groupes de pays (voir figure 1), même si elle restait inférieure, dans la plupart des pays, aux niveaux mesurés avant la transition.

Comment l'inflation a-t-elle été jugulée? La plupart des pays qui ont entamé le plus vite la réforme de leur économie ont commencé à rattacher leur monnaie, de manière formelle ou informelle, à une monnaie forte³. En d'autres termes, les autorités de ces pays promettaient de se tenir prêtes à échanger leur monnaie contre une autre ayant cours à l'échelle internationale et à valeur relativement stable. Comme une croissance trop rapide de la masse monétaire (par exemple, à cause de dépenses publiques excessives) aurait rendu difficile le maintien de cet arrimage, les autorités s'engageaient ainsi essentiellement à appliquer une politique macroéconomique rigoureuse⁴. Cette politique et les effets qu'elle a eus sur les anticipations inflationnistes du secteur privé ont contribué à réduire le taux d'inflation. Toutefois, l'arrimage de la monnaie n'est pas le seul mécanisme qui a été retenu pour réduire l'inflation. Par exemple, beaucoup de pays ont adopté des chartes qui accordaient à leurs banques centrales une indépendance considérable dans l'application d'une politique monétaire rigoureuse, ou ont accepté de se plier à la discipline des programmes macroéconomiques appuyés par le FMI. Ces décisions ont elles aussi contribué à dompter l'inflation⁵.

Pourquoi la production a-t-elle chuté si radicalement au début de la transition, pourquoi cet effondrement a-t-il varié d'un pays à l'autre et comment la production a-t-elle finalement été rétablie? Ces questions ont fait l'objet de nombreuses études économétriques, qui portent à conclure que les politiques rigoureuses mises en place pour mater l'inflation ont relativement peu contribué à la baisse initiale de la production. Par contre, la «désorganisation» liée à des chocs tels que l'effondrement du Conseil d'assistance économique mutuelle (CAEM) a joué un rôle important à cet égard. Par désorganisation, on entend la perturbation du réseau de production, et notamment de l'approvisionnement en matières premières et en facteurs de production intermédiaires découlant de l'effondrement du système de planification centrale et du démantèlement des conglomérats à intégration verticale qui existaient dans l'ancien système. Ce sont ces perturbations qui ont conduit à la réduction de la production.

On invoque généralement l'existence de «conditions initiales défavorables» pour expliquer les différences relevées entre les pays dans l'effondrement de la production. On veut ainsi souligner le fait qu'au départ, les économies qui se sont engagées dans la transition présentaient des caractéristiques différentes qui, dans beaucoup de cas, ont compliqué les efforts de maintien de l'activité économique. Par exemple, les pays se distinguaient par leur aptitude à réorienter leurs échanges vers les économies de marché avancées, leur degré d'industrialisation (reflétant en partie le rôle qu'ils avaient joué au sein du système soviétique) le rôle économique de leur secteur agricole, la scolarisation dans l'enseignement secondaire et le nombre d'années passées sous un régime communiste. On a constaté sans surprise que les pays où les conditions initiales étaient les plus défavorables sont ceux qui ont subi la chute la plus prononcée de leur production au début de la transition.

Comment expliquer le rétablissement de la production observé par la suite? Les progrès de la lutte anti-inflation comptent parmi les facteurs importants. Les pays qui ont réussi à dompter rapidement l'inflation et qui se sont stabilisés ont connu un rétablissement plus rapide et plus durable de leur production.

Le graphique de la figure 2 illustre le rapport entre l'évolution de la production d'un pays et les progrès qu'il a réalisés dans sa lutte contre l'inflation. Chaque losange représente un pays; les noms des pays ne sont pas indiqués pour ne pas surcharger le graphique. Les pays qui figurent dans le coin inférieur droit connaissaient un bas taux d'inflation (comparativement aux autres économies en transition) et sont parvenus à rétablir leur production. Les pays du coin supérieur gauche connaissaient un taux élevé d'inflation et ont subi une baisse de leur production. En général, ce graphique montre que les pays qui ont su contenir l'inflation ont mieux réussi à maintenir l'activité économique que ceux où l'inflation a persisté.

La réduction de l'inflation était certes une condition nécessaire pour assurer la reprise de la croissance, mais elle n'était pas suffisante. Les réformes structurelles étaient en effet essentielles pour assurer une reprise durable en facilitant la croissance du secteur privé. Dans les pays qui ont procédé rapidement et énergiquement à des réformes structurelles, de nouveaux réseaux de production se sont développés rapidement et ont limité les effets néfastes de la désorganisation des premières années de la transition.

La figure 3 illustre le phénomène. La production, par rapport à son niveau d'avant la transition, était plus élevée dans les pays où les réformes structurelles, mesurées par un indice élaboré par la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD)⁶, étaient les plus avancées, c'est à dire surtout en Europe centrale et orientale et dans les pays baltes. Comme dans la figure précédente, chaque losange représente un pays. Les pays qui se trouvent dans la portion supérieure droite du graphique ont poursuivi des réformes structurelles plus vigoureuses (que les autres économies de transition) et ont connu une reprise de leur production. Les pays du coin inférieur gauche ont tardé à mettre en œuvre de leurs politiques structurelles et ont vu leur production chuter.

Comme indiqué dans l'encadré 2, les économies en transition d'Asie — Cambodge, Chine, Laos et Vietnam — ont elles aussi connu une évolution intéressante et qui diffère, sous certains aspects, de celle vécue par les économies en transition d'Europe.

IV. Privatisation

Comme indiqué plus haut, les économistes convenaient en général de la nécessité de procéder rapidement à la libéralisation et à la stabilisation des économies en transition. Toutefois, sur le front de la privatisation des grandes entreprises, les avis étaient partagés entre les tenants d'un transfert rapide des avoirs de l'État au secteur privé et ceux qui favorisaient une approche plus graduelle⁷.

Les avocats d'une privatisation rapide préconisaient l'élimination de la propriété d'État par la redistribution (par exemple, au moyen de bons qui donneraient à leurs titulaires le droit et les moyens d'acheter les entreprises publiques mises en vente). Leur point de vue était motivé par un désir d'équité, leur souhait de permettre à tout un chacun d'avoir voix au chapitre. Ils percevaient en outre la nécessité de saisir l'occasion avant que l'appareil bureaucratique ne se ressaisisse pour résister au processus.

Les partisans de l'autre camp préconisaient une réduction plus graduelle du secteur des entreprises publiques, à mesure qu'émergeraient de nouvelles entreprises privées. Ils étaient en faveur de la privatisation des entreprises par la vente de leurs actifs, de préférence à des personnes capables d'en améliorer le rendement. Ils insistaient sur l'importance d'imposer de strictes contraintes budgétaires pour éliminer les entreprises fonctionnant à perte et ne conserver que les entreprises rentables, capables d'attirer les investisseurs. La Hongrie a adopté cette approche graduelle, qui semble s'être révélée plus propice à une véritable restructuration des entreprises.

Par contre, l'expérience a mis en lumière certains des pièges de la privatisation rapide. Dans la République tchèque, par exemple, les actifs de l'État ont été dispersés entre des millions de détenteurs ordinaires de bons, au cours de la première phase de la privatisation, mais ces titres ont été revendus pour se trouver en fin de compte concentrés aux mains des fonds d'investissement. Il n'y a pas eu de véritable restructuration des entreprises puisque ces fonds d'investissement manquaient des capitaux nécessaires pour les développer, où parce qu'ils étaient liés aux banques d'État qui n'imposaient pas de contraintes budgétaires rigoureuses. La croissance relativement faible de l'économie tchèque, par rapport à celles des autres pays d'Europe centrale et orientale, à la fin des années 90, est attribuable en partie à la faiblesse de la réforme des entreprises dans ce pays.

La privatisation rapide a donné des résultats encore plus désastreux en Russie. Elle s'est traduite, de 1992 à 1994, par un transfert massif de la propriété de plus de 15.000 entreprises publiques à des intérêts privés. Cependant, contrairement à ce qu'on avait prévu, elle n'a pas conduit à une restructuration des entreprises imposée de l'intérieur. On avait espéré que les transactions sur le marché secondaire favoriseraient l'entrée d'investisseurs étrangers et que la seconde vague de privatisation visant le reste des entreprises d'État publiques utiliserait des méthodes transparentes, mais tel ne fut pas le cas. Les gens en place répugnaient à abandonner leur mainmise, les travailleurs craignaient les réductions de dépenses que pourraient imposer des investisseurs étrangers et les gestionnaires trouvaient plus facile de maintenir les entreprises à flot en exerçant des pressions sur l'État pour obtenir des subventions qu'en favorisant la compétitivité par la participation des investisseurs étrangers. La seconde vague de privatisations, et notamment le programme de prêts aux actionnaires, n'était pas transparente et excluait systématiquement les investisseurs extérieurs et les banques étrangères pour favoriser les intervenants entretenant des liens avec les autorités.

Dans l'ensemble, l'expérience des économies en transition tend à démontrer que les entreprises privatisées se sont restructurées plus vite pour afficher de meilleurs résultats, en général, que les entreprises comparables qui sont restées publiques, mais seulement à certaines conditions complémentaires. Ces conditions comprenaient la mise en place de contraintes budgétaires et de conditions propices à la concurrence, de normes efficaces de bonne gestion, d'une structure juridique et de la protection des droits de propriété⁸.

Contrairement aux résultats variables obtenus pour la privatisation des grandes entreprises, la privatisation des petites entreprises est pratiquement chose faite dans tous les pays sauf cinq.

V. Mouvements de capitaux

Le passage à l'économie de marché exigeait des financements considérables pour faciliter la réaffectation des investissements dans les secteurs productifs, moderniser des installations périmées, améliorer l'infrastructure publique et procurer les ressources financières voulues aux entreprises naissantes. Cependant, au cours des premières années de la transition, les pouvoirs publics des pays en transition ont eu du mal à obtenir les capitaux nécessaires. On n'a pas réussi à mettre sur pied, pour ces économies, un nouveau «Plan Marshall». Au lieu de cela, ces pays ont eu droit à une assistance beaucoup plus limitée, fournie principalement par les institutions financières internationales, l'Union européenne et certains pays bailleurs de fonds.

Le problème de la rareté des capitaux a encore été exacerbé par la fuite des capitaux favorisée par les conditions incertaines qui régnaient au début de la transition. Toutefois, dès que les réformes ont été mises solidement sur les rails dans plusieurs pays d'Europe centrale et orientale et de la Baltique, les capitaux privés ont rapidement recommencé à affluer. Le diagramme 1 résume ce phénomène en comparant les estimations annuelles moyennes de la fuite des capitaux, du taux d'inflation, de la croissance du PIB réel, du solde des finances publiques et de la qualité des réformes au cours des années initiales de la transition avec celles des années ultérieures.⁹ Dans le cas des pays d'Europe centrale et orientale, la baisse de l'inflation et l'amélioration de la qualité des réformes structurelles ont été attribuées à un revirement des mouvements de capitaux qui sont passés d'une sortie nette de 15 $ par habitant à une entrée nette de 75 $ par habitant. De la même manière, grâce aux progrès réalisés par les pays baltes sur le double front de la lutte contre l'inflation et des réformes structurelles ainsi qu'à la maîtrise des finances publiques, au lieu d'une sortie nette de 30 $ par habitant, ils enregistrent maintenant une entrée nette de 70 $ par habitant. Toutefois, l'expérience de la Russie a été tout autre. Plusieurs années après le début de la transition, ce pays est toujours en proie à une fuite massive de capitaux. Même si l'inflation a été maîtrisée, la Russie accuse un certain retard dans l'application des réformes structurelles.

VI. Inégalité des revenus ¹⁰

On constate sans surprise que l'inégalité des revenus a augmenté au cours de la période de transition. Le coefficient de Gini est une mesure communément utilisée de cette inégalité : il varie entre zéro et un, zéro représentant l'égalité parfaite. Les valeurs de l'indice de Gini avant la transition atteignaient environ 0,25, niveau comparable aux valeurs observées dans les pays scandinaves et très inférieur à celle des États-Unis (0,4). Après le début de la transition, elles avaient augmenté pour se situer entre 0,2 pour la Slovénie et 0,5 pour l'Ukraine. Les pays affichant une meilleure croissance — mesurée par la croissance cumulée du PIB au cours des huit premières années de la transition — connaissaient une aggravation moindre de l'inégalité, comme le montre le graphique de la figure 4.

Le caractère modéré de l'aggravation des inégalités observée dans de nombreux pays ne signifie pas que le processus n'a pas fait des gagnants et des perdants. En Pologne, par exemple, on a assisté à une aggravation sensible de l'inégalité des salaires des travailleurs. Toutefois, les transferts sociaux ont atténué les effets de cette tendance de sorte que l'aggravation de l'inégalité des revenus a été beaucoup plus limitée. Il est intéressant de souligner que les transferts sociaux étaient principalement destinés aux personnes qui avaient souffert ou qui risquaient le plus de souffrir de la transition. Ces personnes appartenaient généralement à la classe moyenne plutôt qu'à la classe pauvre; elles n'étaient donc pas celles auxquelles on aurait dû venir en aide en priorité, si l'objectif du transfert avait été d'aider ceux dont les besoins absolus étaient les plus criants. Cependant, ces transferts ont probablement favorisé la réforme en lui gagnant des appuis politiques au sein de la classe qui risquait le plus de lui faire obstacle.

Ce bref examen du problème de l'inégalité des revenus est loin de donner un aperçu complet des changements souvent douloureux qu'amène la transition. Par exemple, un des aspects principaux de l'aggravation des inégalités est la détérioration de la position relative des retraités (même si ce n'était pas le cas en Pologne). Étant donné les pressions démographiques qui s'exercent dans ces pays, le problème est extrêmement difficile à régler dans le cadre des régimes actuels sans capitalisation. La réforme des régimes de pension engagée dans la plupart de ces pays améliorera la situation, mais il sera malheureusement trop tard pour venir en aide à la génération actuelle de retraités. En outre, plusieurs autres indicateurs sociaux font apparaître une détérioration dans certaines des économies de transition.

VII. Quel avenir pour la Russie?

L'engagement en faveur de la stabilisation macroéconomique, même s'il ne s'est manifesté que tardivement et s'il a souffert de la crise de 1998, semble vouloir se concrétiser en Russie. Toutefois, les efforts consacrés à la réforme structurelle ont été limités et la privatisation a souvent été gérée maladroitement. Que devrait maintenant faire la Russie? Les réponses à cette question varient selon l'opinion que l'on a du processus de réforme russe.

Les détracteurs les plus féroces de l'approche adoptée par la Russie, notamment en ce qui concerne la privatisation, considèrent que les responsables de la réforme ont fait une erreur fondamentale en choisissant la méthode accélérée au détriment d'un développement graduel des institutions. Pour Joseph Stiglitz, par exemple, l'échec de la privatisation accélérée en Russie n'est pas un simple accident de parcours, mais l'aboutissement prévisible de l'absence de politiques favorables à la concurrence et d'infrastructures institutionnelles et juridiques propres à assurer la réussite du programme de réformes¹¹. Selon lui, la Russie devrait s'engager dans un programme de privatisation très graduel (ou de reprivatisation des actifs que l'État risque de s'être approprié de nouveau), en reconnaissant clairement la nécessité de créer des conditions institutionnelles propices et en faisant un usage judicieux de ses atouts sociaux et institutionnels actuels. Selon Stiglitz, la Russie pourrait s'inspirer, à cet égard, de l'énorme succès qu'a remporté la Chine en créant son propre programme de transition au lieu d'appliquer aveuglément les recettes proposées par les conseillers occidentaux.

Par contre, certains observateurs et décideurs russes comme Boris Fedorov et Andrei Illarionov considèrent que la stratégie de réforme choisie était la bonne, mais qu'elle n'a jamais été appliquée à cause, en partie, de l'indulgence dont ont fait preuve les économies de marché avancées et les institutions financières internationales¹². Ainsi, Illarionov écrit en substance :

«... L'attitude du FMI à l'égard de la politique économique mise en œuvre par les autorités russes s'est caractérisée par sa timidité, son incohérence et une recherche constante de compromis; elle persiste jusqu'à ce jour. Pendant de nombreuses années, les pouvoirs publics et la société russes ont été traités comme des enfants gâtés, bénéficiant d'une assistance financière qu'ils ne méritaient pas. Résultat : non seulement la politique économique russe a-t-elle été incohérente, mais elle s'est écartée largement des politiques économiques mises en œuvre dans une majorité de pays en transition...»

Dans la même veine, Fedorov recommande à l'Occident non pas d'accorder à la Russie des «concessions», mais plutôt de lui imposer les mêmes règles qu'à n'importe quel autre pays. Selon lui, les capitaux occidentaux devraient aller au secteur privé, et non à l'État. Seule cette approche permettra de faire changer le pays, de créer des emplois et d'accroître l'efficacité.

Le FMI reconnaît qu'on aurait dû porter une plus grande attention à la réforme des institutions. Il considère néanmoins que la stratégie fondamentale appliquée en Russie était valable, mais qu'elle a déraillé sous l'effet de facteurs particuliers. Par exemple, Fischer et Sahay soutiennent que les problèmes actuels de la Russie tiennent en partie au fait «que la dynamique des réformes n'a pas été entretenue après les élections de 1996, qui ont renforcé la mainmise de puissants détenteurs d'intérêts sur le pouvoir politique et économique, intensifiant la corruption». Il convient donc non pas de modifier fondamentalement la stratégie de réforme, mais d'obtenir des autorités politiques qu'elles relancent les réformes et améliorent la gestion publique. Les observations faites dans les pays d'Europe centrale et orientale et dans les pays baltes, résumées antérieurement, portent à conclure qu'un engagement véritable en faveur des réformes favorisera le retour des capitaux et assurera au pays les fondements d'une croissance soutenue¹³.

Est-il possible de combattre efficacement l'action des groupes d'intérêts? Havrylyshyn et Odling-Smee gardent espoir¹⁴. Les détenteurs d'intérêts acquis pourraient être disposés à accepter les réformes s'ils décident que leurs intérêts seront mieux servis, à long terme, dans une société «où les droits de propriété sont protégés et où règne l'état de droit, plutôt que dans une société sans loi comme celle qui existe dans la majeure partie de la CEI aujourd'hui. On a déjà observé dans les économies de marché (...) de telles conversions des prédateurs en conservateurs...». Il pourrait également arriver qu'un leader charismatique décide de tenir tête aux groupes d'intérêts, que les changements nécessaires soient apportés sous les pressions d'une classe moyenne plus importante, ou que les pressions voulues viennent de l'extérieur, notamment des concurrents étrangers et des institutions financières internationales.

VIII. Récapitulatif

La transition a donné des résultats remarquables. Cette étude porte principalement sur les progrès économiques, mais cette période a surtout eu pour résultat de favoriser un élan en faveur de la démocratie et de l'établissement d'une économie de marché qui, quoique loin d'être universel, a tout de même été largement répandu. La transition à l'économie de marché s'est accompagnée dans la plupart des pays d'une plus grande liberté politique. Tous les pays en transition sauf six sont aujourd'hui jugés «entièrement ou partiellement libres» par l'organisation de défense des droits de l'homme Freedom House; des élections tenues périodiquement dans ces pays ont permis aux habitants de se prononcer sur le processus de transition. Les politiciens hostiles à l'économie de marché n'ont jamais repris le pouvoir, même si certains partis communistes non réformés ont à l'occasion réussi à recueillir jusqu'au tiers des suffrages¹⁵. Il semble donc que, malgré les sacrifices imposés par la transition, les populations soient d'avis qu'un retour à l'ancien système serait encore pire.

Deuxièmement, la volonté de stabilité macroéconomique semble avoir pris corps, et l'inflation a été matée dans la plupart des cas. À preuve la détermination avec laquelle la Russie a lutté contre la spirale inflationniste, après la dévaluation du rouble en 1998.

Troisièmement, beaucoup des piliers structuraux fondamentaux de l'économie de marché ont été mis en place dans la plupart des pays, à tout le moins en droit. On peut mentionner en particulier les procédures de faillite, les politiques sur la concurrence et les règles antimonopoles, l'amélioration des normes comptables et les lois sur la réglementation des marchés financiers.

Dans les pays d'Europe centrale et de la Baltique, l'effort de stabilisation macroéconomique s'est manifesté plus tôt et les réformes structurelles ont été appliquées plus vigoureusement. Ces pays ont rejoint les rangs des pays à revenu moyen et peuvent qualifier leur transition de fait accompli. Leur nouveau défi consiste à adhérer à l'UE et, plus généralement, à rattraper les pays les plus riches.

On considère d'une manière générale que la Russie et les autres pays de la CEI devraient suivre une voie comparable, même si on reconnaît de plus en plus les difficultés que présente la création d'institutions et le pouvoir des groupes d'intérêts qui pourraient, dans l'intervalle, faire dérailler le processus de réforme.