Пандемия COVID-19 — это кризис, отличающийся от всех других. Он ощущается как война, и во многих отношениях войной и является. Умирают люди. Медицинский персонал работает на передовой линии фронта. Люди, занятые в сфере жизненно важных услуг, распределения продовольствия, доставки и государственного коммунального хозяйства, работают сверхурочно, чтобы поддержать предпринимаемые усилия. И есть невидимые солдаты — те, кто борются с эпидемией, будучи заключенными в своих домах и не имея возможности в полной мере участвовать в производственной деятельности.
Во время войны огромные расходы на вооружение стимулируют экономическую активность, а особые положения обеспечивают предоставление жизненно важных услуг. В этом кризисе все более сложно, но общим является увеличение роли государственного сектора.
В самом упрощенном виде необходимо разделить две фазы в проведении мер политики.
Фаза 1 — война. Эпидемия находится в полном разгаре. Меры по сдерживанию распространения вируса, предпринимаемые для сохранения жизни людей, ведут к сильному сокращению экономической активности. Можно ожидать, что эта фаза будет продолжаться не менее одного или двух кварталов.
Фаза 2 — послевоенное восстановление. Эпидемия будет поставлена под контроль с помощью вакцин/лекарств, частичного группового иммунитета и сохраняющихся, но имеющих менее разрушительный характер мер сдерживания. По мере снятия ограничений экономика возвращается — возможно, со сбоями — к нормальному функционированию.
Успех и темпы восстановления экономики будут в решающей мере зависеть от мер политики, предпринятых во время кризиса. Если проводимая политика обеспечивает, чтобы работники не потеряли своих рабочих мест, арендаторы жилья и владельцы домов не оказались выселенными, компании избежали банкротства, а также были сохранены коммерческие и торговые сети, подъем начнется раньше и будет проходить более гладко.
Это важная задача для стран с развитой экономикой, правительства которых могут с легкостью профинансировать чрезвычайное увеличение расходов даже в условиях падения своих поступлений. Эта задача еще труднее для стран с низкими доходами и стран с формирующимся рынком, сталкивающихся с бегством капитала; им потребуются гранты и финансирование со стороны мирового сообщества (это тема одной из следующих статей).
Меры политики военного времени
В отличие от других экономических спадов падение объема производства во время сегодняшнего кризиса не вызвано спросом — это неизбежное следствие мер, предпринимаемых для сдерживания распространения заболевания. Поэтому роль экономической политики заключается не в том, чтобы стимулировать совокупный спрос, по крайней мере не на начальном этапе. Вместо этого перед экономической политикой стоит три задачи.
- Гарантировать функционирование жизненно важных секторов. Необходимо существенно увеличить ресурсы, выделяемые на тестирование и лечение COVID-19. Необходимо поддерживать уровень обычного медицинского обслуживания, производство и распределение продовольствия, жизненно важную инфраструктуру и коммунальные службы. Для этого могут даже потребоваться инвазивные действия государства для обеспечения поставок важнейших товаров посредством использования полномочий военного времени, с установлением приоритетности государственных контрактов в пользу жизненно важных производственных ресурсов и конечных товаров, конверсии отраслей промышленности или выборочной национализации. Иллюстрацией таких мер является произведенное во Франции на раннем этапе изъятие в пользу государства медицинских масок и введение в действие закона «О военном производстве» в США для обеспечения производства медицинского оборудования. В случаях чрезвычайного дефицита может быть также оправдано применение рационирования, регулирования цен и правил против накопления излишних запасов.
- Предоставить достаточные ресурсы людям, пострадавшим от кризиса. Необходимо предоставление государственной поддержки домашним хозяйствам, теряющим доходы либо непосредственно, либо вследствие мер сдерживания. Поддержка должна помочь людям оставаться дома, сохраняя при этом свои рабочие места (финансируемые государством отпуска по болезни уменьшают перемещение людей, тем самым снижая риск заражения). Следует расширить и увеличить пособия по безработице. Для помощи самостоятельно занятым лицам и людям, не имеющим работы, требуются денежные трансферты.
- Предотвратить чрезмерное нарушение функционирования экономики. Необходимы меры для защиты сети взаимоотношений между работниками и работодателями, производителями и потребителями, кредиторами и заемщиками, так чтобы коммерческая деятельность смогла в полной мере восстановиться, когда пройдет чрезвычайная ситуация, связанная с заболеванием. Закрытие компаний может привести к потере наработанных организационных решений и прекращению действия значимых для экономики долгосрочных контрактов. Нарушения в работе финансового сектора также усугубят экономические проблемы. Государственным органам необходимо предоставлять экстренную поддержку частным компаниям, в том числе в форме субсидий на заработную плату, с установлением надлежащих условий. Уже введены в действие крупные программы кредитов и гарантий (риски по этим программам в конечном счете несут налогоплательщики), а в ЕС облегчено прямое вливание капитала в компании за счет ослабления принятых правил в отношении государственной помощи. В случае углубления кризиса можно представить создание или расширение крупных государственных холдинговых компаний, которые будут поглощать проблемные частные фирмы, как это происходило с США и в Европе во время Великой депрессии.
Более значительное вмешательство государственного сектора в экономику оправдано чрезвычайным положением до тех пор, пока сохраняются эти исключительные обстоятельства, но оно должно осуществляться прозрачным образом и с четкими положениями о прекращении действия.
Меры политики в поддержку домашних хозяйств, коммерческих компаний и финансового сектора будут предусматривать сочетание мер, касающихся ликвидности (предоставление кредита, отсрочка финансовых обязательств), и мер для поддержки платежеспособности (передача реальных ресурсов; см. таблицу).
Необходимо будет найти компромиссные решения по нескольким вопросам. Если трансферты или субсидированные кредиты предоставляются крупным корпорациям, для них должно устанавливаться условие о сохранении рабочих мест и ограничении вознаграждения генеральных директоров, выплат дивидендов и выкупа акций. Банкротство обеспечивает, чтобы часть ущерба ложилась на держателей капитала, но оно также вызывает значительную дезорганизацию экономики. Промежуточным вариантом является получение государством доли в капитале компаний. В случае возникновения проблем с ликвидностью в предыдущих кризисах эффективной мерой оказалось предоставление кредита центральным банком (в рамках программ покупки активов) или другими контролируемыми государством финансовыми посредниками (с помощью кредитов и гарантий). Возникают также многие практические вопросы в связи с выявлением и поддержкой сильно пострадавших малых и средних предприятий или самостоятельно занятых лиц. Для них могут использоваться прямые трансферты, основанные на величине прошлых налоговых платежей.
Эти меры внутренней политики должны поддерживаться сохранением международной торговли и сотрудничества, которые принципиально важны для преодоления пандемии и максимизации шансов на быстрое восстановление экономики. Ограничение на перемещение людей необходимо для сдерживания распространения заболевания. Но странам следует препятствовать возникающему порыву к свертыванию торговли, особенно медицинскими товарами, а также свободного обмена научной информацией.
От укрытия к подъему
Содействие подъему вызывает свои трудности, в том числе связанные с более высоким уровнем государственного долга и, возможно, новыми блоками экономики, оказавшимися под государственным контролем. Однако относительный успех в фазе 1 обеспечит возможность возврата экономической политики к нормальному функционированию. По мере того, как все больше людей сможет выходить из дома и возвращаться на работу, более эффективными будут становиться бюджетные меры по стимулированию спроса.
До пандемии в большинстве стран с развитой экономикой прогнозировалось, что процентные ставки и инфляция будут оставаться на низком уровне в течение продолжительного времени. Недопущение серьезных нарушений в цепях поставок должно предотвратить инфляцию в фазах чрезвычайного положения и восстановления экономики. Вследствие мер по сдерживанию распространения вируса произойдет значительное повышение коэффициентов государственного долга, но если эти меры окажутся успешными, процентные ставки и совокупный спрос в фазе восстановления, вероятно, останутся низкими. В этих обстоятельствах в большинстве стран с развитой экономикой будет целесообразно использовать бюджетное стимулирование, которое будет отличаться высокой эффективностью. И это облегчит отход от чрезвычайных мер, введенных во время кризиса.
*****
Джованни Дель’Ариччиа — заместитель директора в Исследовательском департаменте МВФ. Ранее он работал в Департаменте стран Азиатско-Тихоокеанского региона МВФ. Его исследовательские интересы распространяются на такие сферы, как банковская деятельность, макроэкономические аспекты кредита, денежно-кредитная политика, международные финансы и предъявляемые условия в сфере международного кредитования и в программах помощи. Г‑н Дель’Ариччиа имеет степень бакалавра Римского университета и докторскую степень по экономике Массачусетского технологического института. Он является научным сотрудником Центра исследований экономической политики (CEPR).
Антонио Спилимберго имеет докторскую степень по экономике Массачусетского технологического института. С 1997 года он работает в МВФ, где в настоящее время занимает должность заместителя директора Исследовательского департамента. Он возглавлял миссии, работавшие в Бразилии, Италии, Словении, России и Турции. Он является научным сотрудником Центра исследований экономической политики (CEPR) и CreAm. Он входил в группы, под редакцией которых вышли книги “Brazil: Boom, Burst, and the Road to Recovery” и “Getting Back on Track: Growth, Employment, and Rebalancing in Europe,” а также имеет публикации в ведущих научных журналах, в том числе в American Economic Review, Review of Economic Studies, Journal of International Economics, Review of Economics and Statistic, American Economic Journal: Macroeconomics.
Паоло Мауро — заместитель директора Департамента по бюджетным вопросам МВФ. Ранее он занимал различные руководящие должности в Департаменте стран Африки, Департаменте по бюджетным вопросам и Исследовательском департаменте МВФ. Он был старшим научным сотрудником в Институте международной экономики Петерсона и приглашенным профессором в Школе бизнеса им. Кэри при Университете Джонса Хопкинса в 2014–2016 годах. Его статьи публиковались в таких журналах, как Quarterly Journal of Economics, Journal of Monetary Economics и Journal of Public Economics, и они широко цитируются в академических кругах и ведущих средствах массовой информации. Он является соавтором трех книг: “World on the Move: Consumption Patterns in a More Equal Global Economy”, “Emerging Markets and Financial Globalization” и “Chipping Away at Public Debt”.
Джеромин Зеттельмайер снова поступил на работу в МВФ в качестве заместителя директора Департамента по вопросам стратегии, политики и анализа в августе 2019 года. До этого он был старшим научным сотрудником в Институте мировой экономики Петерсона, генеральным директором по экономической политике в Министерстве по экономическим вопросам Германии (2014–2016 годы), директором по исследованиям и заместителем главного экономиста в Европейском банке реконструкции и развития (2008–2014 годы) и штатным сотрудником МВФ (1994–2008 годы). Он является научным сотрудником Центра исследований экономической политики (CEPR) и членом научно-исследовательского объединения CESIfo, а также возглавлял в 2018–2019 годах Сеть исследований и политики CEPR по экономической архитектуре Европы. Он имеет публикации в ведущих научных журналах и является соавтором “Debt Defaults and Lessons from a Decade of Crises”, — исследования, посвященного кризисам суверенных долговых обязательств в 1990-х и 2000-х годах. Г-н Цеттельмейер имеет докторскую степень Массачусетского технологического института и степень по экономике Университета Бонна.
