01/08 Libéralisation du commerce mondial et pays en développement Services du FMI Novembre 2001

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1. Commerce international et économie mondiale
   
   
2. Avantages de la libéralisation des échanges
   
   
3. Il faut poursuivre la libéralisation du commerce international
   
   
4. IV Récolter les fruits des efforts consentis

I. Commerce international et économie mondiale

L'intégration dans l'économie mondiale s'est avérée pour les pays un moyen puissant de promouvoir la croissance économique, le développement et la réduction de la pauvreté. Au cours des 20 dernières années, la croissance du commerce mondial a atteint un taux de 6 % par an en moyenne, soit une progression deux fois plus rapide que celle de la production mondiale. Mais le commerce est un moteur de croissance depuis bien plus longtemps encore. Depuis 1947, année de la création de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT), le régime de commerce mondial a bénéficié de huit cycles de libéralisation multilatérale des échanges, ainsi que de libéralisations unilatérales et régionales. Le dernier de ces huit cycles, (dit «cycle d'Uruguay», achevé en 1994) a d'ailleurs conduit à établir l'Organisation mondiale du Commerce pour administrer le corpus en expansion des accords de commerce multilatéraux.

L'intégration de l'économie mondiale qui en a résulté a relevé les niveaux de vie dans le monde entier. La plupart des pays en développement ont eu leur part de cette prospérité; dans certains d'entre eux, les revenus ont spectaculairement augmenté. En tant que groupe, les pays en développement ont acquis une importance beaucoup plus grande dans le commerce mondial — ils représentent à présent un tiers des échanges internationaux, au lieu d'un quart au début des années 1970. De nombreux pays en développement ont considérablement augmenté leurs exportations de produits manufacturés et de services par rapport aux exportations traditionnelles de produits de base : les produits manufacturés atteignent à présent 80 % des exportations des pays en développement. En outre, les échanges entre pays en développement ont progressé rapidement, et 40 % de leurs exportations sont maintenant destinées à d'autres pays en développement.

Cependant depuis quelques décennies les progrès de l'intégration ont été inégaux. Ces progrès sont très impressionnants dans un certain nombre de pays en développement d'Asie et, dans une moindre mesure, d'Amérique latine. Ces pays ont réussi parce qu'ils ont décidé de participer au commerce mondial, ce qui les a aidés à attirer l'essentiel des investissements directs étrangers dans les pays en développement. C'est vrai de la Chine et de l'Inde depuis qu'elles ont adopté la libéralisation du commerce et d'autres réformes en faveur du marché, ainsi que des pays à haut revenu d'Asie — comme la Corée et Singapour — qui étaient eux-mêmes pauvres avant les années 1970.

Mais pour beaucoup d'autres pays les progrès ont été moins rapides, en particulier en Afrique et au Moyen-Orient. Les pays les plus pauvres ont vu leur part du commerce mondial décliner substantiellement, et s'ils n'abaissent pas leurs propres barrières commerciales, ils risquent d'être marginalisés encore davantage. Environ 75 économies en développement et en transition, dont la quasi-totalité des pays les moins développés, correspondent à cette description. Contrairement aux pays qui ont réussi leur intégration, ils dépendent de façon disproportionnée de la production et de l'exportation de produits de base traditionnels. Les facteurs de leur marginalisation sont complexes, et comprennent des problèmes structurels profondément enracinés, la médiocrité des institutions et des politiques, et les effets du protectionnisme tant chez eux qu'à l'étranger.

II. Avantages de la libéralisation des échanges

Les politiques qui ouvrent une économie au commerce et aux investissements du reste du monde sont indispensables à une croissance économique soutenue. Sur ce point les faits sont établis. Depuis plusieurs décennies, aucun pays n'a connu la réussite économique, manifestée par l'augmentation substantielle des niveaux de vie de sa population, sans être ouvert sur le reste du monde. Inversement, l'ouverture aux échanges — ainsi qu'à l'investissement direct étranger — a constitué un élément important de la réussite économique de l'Asie orientale, où au cours des 20 dernières années la moyenne des droits d'importation est tombée d'un niveau de 30 % à 10 %.

L'ouverture de leur économie sur le marché mondial est le facteur essentiel qui a permis à de nombreux pays en développement de se doter d'avantages comparés dans la fabrication de certains produits. Dans ces pays, que la Banque mondiale appelle les «nouveaux mondialistes», le nombre de personnes vivant dans la pauvreté absolue a diminué de plus de 120 millions de personnes (soit 14 %) entre 1993 et 1998.¹

Il existe un faisceau considérable de faits montrant que les pays qui sont davantage ouverts sur l'extérieur tendent à croître constamment plus vite que ceux qui sont refermés sur eux-mêmes². En fait, on a pu constater que les avantages de la libéralisation du commerce peuvent être plus de dix fois supérieurs à son coût³. Les pays qui ont ouvert leurs économies au cours des dernières années, notamment l'Inde, le Vietnam et l'Ouganda, ont enregistré une croissance plus rapide et une réduction plus prononcée de la pauvreté⁴. En moyenne, ceux des pays en développement qui ont fortement baissé leurs tarifs douaniers dans la décennie 1980 ont connu une croissance plus rapide que les autres au cours des années 1990.⁵

La libéralisation des échanges bénéficie souvent particulièrement aux pauvres. Les pays en développement n'ont guère les moyens des fortes subventions implicites, souvent canalisées en faveur d'étroits intérêts privilégiés, qu'offre le protectionnisme. En outre, la croissance accrue qui résulte de la libéralisation des échanges tend à augmenter les revenus des pauvres grosso modo dans les mêmes proportions que ceux de l'ensemble de la population⁶. Des emplois nouveaux sont créés pour les travailleurs non qualifiés, qui leur permettent d'entrer dans la classe moyenne. Globalement, l'inégalité entre pays diminue depuis 1990, ce qui reflète la croissance économique plus rapide des pays en développement, elle-même partiellement due à la libéralisation des échanges⁷.

L'élimination des derniers obstacles aux échanges est susceptible de procurer des gains considérables. Les gains qu'apporterait l'élimination de tous les obstacles au commerce de marchandises sont estimés entre 250 et 680 milliards de dollars E.U. par an. Les deux tiers environ de ces gains reviendraient aux pays industrialisés. Mais le montant qui échoirait aux pays en développement serait néanmoins plus de deux fois plus élevé que l'aide qu'ils reçoivent actuellement. En outre la libéralisation du commerce bénéficierait davantage, en pourcentage de leur PIB, aux pays en développement qu'aux pays industrialisés du fait que leurs économies sont plus fortement protégées et qu'ils se heurtent à des barrières plus élevées.

Bien qu'un accès amélioré aux marchés des autres pays présente des avantages, c'est la libéralisation de leur propre marché qui est le plus profitable aux pays. Pour les pays industrialisés, les principaux avantages proviendraient de la libéralisation de leurs marchés agricoles. Les pays en développement gagneraient tout autant à libéraliser leurs industries de transformation et leur agriculture. Cependant le groupe de pays à faible revenu bénéficierait le plus de la libéralisation des marchés agricoles des pays industrialisés, en raison de l'importance relativement plus grande de l'agriculture dans ces pays.

III. Il faut poursuivre la libéralisation du commerce international

Les considérations qui précèdent montrent la nécessité de libéraliser davantage le commerce. Bien que le niveau des protections ait substantiellement diminué au cours des trois dernières décennies, il demeure considérable tant dans les pays industrialisés que dans les pays en développement, en particulier dans des secteurs comme les produits agricoles ou les fabrications à forte intensité de main-d'œuvre et les services (par ex. la construction) dans lesquels les pays en développement sont comparativement avantagés.

Les pays industrialisés maintiennent des protections élevées en agriculture au moyen d'une panoplie de tarifs douaniers très élevés, notamment de crêtes tarifaires (droits d'entrée supérieurs à 15 %), de droits d'entrée progressifs (dont les taux augmentent avec le degré d'élaboration des produits) et de contingents tarifaires restrictifs (qui limitent la quantité de produits pouvant être importée à un tarif d'entrée plus bas). Le niveau moyen de protection tarifaire dans l'agriculture est environ neuf fois plus élevé que pour les produits manufacturés. En outre, les subventions agricoles des pays industrialisés, dont le montant équivaut aux 2/3 du PIB de toute l'Afrique, sapent les secteurs et exportations agricoles des pays en développement en déprimant les prix mondiaux et en captant les marchés. Par exemple, la Commission européenne dépense 2,7 milliards d'euro par an pour rendre la production de sucre rentable pour les agriculteurs européens, tout en fermant la porte aux importations de sucre tropical à bas prix.

Dans les pays industrialisés, la protection des industries de transformation est basse en général, mais elle demeure élevée pour de nombreux produits à forte intensité de main-d'œuvre produits par les pays en développement. Les États-Unis par exemple, dont le tarif douanier moyen n'est que de 5 %, appliquent des crêtes tarifaires à plus de 300 produits. Il s'agit principalement de textiles et d'habillement, qui représentent 90 % des produits que les États-Unis importent chaque année des pays les plus pauvres, à hauteur de 1 milliard de dollars — montant qui est limité par le contingentement des importations comme par les tarifs douaniers. D'autres produits manufacturés à forte intensité de main-d'œuvre sont également soumis de façon disproportionnée à des crêtes tarifaires et à des tarifs progressifs, ce qui empêche les exportations de se diversifier vers les produits à plus forte valeur ajoutée.

De nombreux pays en développement appliquent eux aussi des tarifs élevés. En moyenne, les tarifs qu'ils appliquent aux importations de produits industriels sont entre trois et quatre fois plus élevés que ceux des pays industrialisés, et présentent les mêmes caractéristiques de crêtes et de progressivité tarifaires. Ils frappent les produits agricoles de tarifs douaniers encore plus élevés (18 %) que les produits industriels⁸.

Les mesures non classiques utilisées pour entraver les échanges sont plus difficiles à quantifier et à évaluer, mais elles prennent une importance croissante à mesure que les protections tarifaires et les barrières classiques comme les contingents d'importation se réduisent. Les réglementations antidumping connaissent une vogue croissante aussi bien dans les pays industrialisés qu'en développement, mais elles frappent de façon disproportionnée les pays en développement. Les obligations de conformité à des normes techniques et sanitaires représentent un autre obstacle important aux importations. Elles imposent aux exportateurs des coûts qui peuvent excéder les avantages qu'elles apportent aux consommateurs. Les réglementations de l'Union européenne sur les aflotoxines, par exemple, coûtent à l'Afrique 1,3 milliard de dollars en exportations de céréales, de fruits secs et de noix par vie européenne sauvée⁹. Est-ce là un arbitrage coûts-avantages équilibré?

Pour diverses raisons, les régimes d'accès préférentiel accordés aux pays les plus pauvres ne se sont pas révélés très efficaces à accroître l'accès de ces pays au marché. Souvent ces régimes excluent ou favorisent moins généreusement les produits les plus fortement protégés qui présentent l'intérêt le plus grand pour les exportateurs des pays les plus pauvres. Ils sont souvent complexes, opaques et soumis à diverses exceptions et conditions — notamment de nature non économique — qui limitent les avantages accordés ou y mettent un terme une fois acquise une certaine pénétration du marché.

Une libéralisation plus poussée — aussi bien dans les pays industrialisés qu'en développement — sera indispensable pour que le commerce réalise ses potentialités de force motrice de la croissance et du développement économiques. Il faudra aux pays industrialisés, et plus généralement à la communauté internationale, consentir des efforts plus vastes pour éliminer les obstacles aux échanges auxquels se heurtent les pays en développement, et en particulier les pays les plus pauvres. Bien que les contingentements prévus par ce qu'on a appelé l'Accord multi-fibres doivent disparaître en 2005, il importe tout particulièrement de libéraliser plus rapidement le textile, l'habillement et l'agriculture. Il convient de même de poursuivre l'élimination des crêtes tarifaires et des tarifs progressifs dans les secteurs agricoles et industriels. Enfin les pays en développement renforceraient leurs propres économies — ainsi que celles de leurs partenaires commerciaux — s'ils consentaient un effort soutenu pour réduire davantage leurs propres barrières commerciales.

L'amélioration de leur accès au marché apporterait aux pays en développement les plus pauvres les moyens de mettre le commerce au service du développement et de la réduction de la pauvreté. Accorder aux pays les plus pauvres un accès libre de droits et de contingentements aux marchés mondiaux bénéficierait immensément à ces pays, à un coût minime pour le reste du monde. Les initiatives récentes d'ouverture des marchés prises par l'UE et certains autres pays constituent des étapes importantes à cet égard¹⁰. Afin d'être vraiment efficace, cet accès devrait être permanent, étendu à tous les biens et accompagné de règles d'origine simples et transparentes. Cela donnerait aux pays les plus pauvres l'assurance nécessaire pour persister dans l'application de réformes intérieures difficiles et permettrait un emploi effectif des flux d'aide et d'allègement de la dette.

IV. Récolter les fruits des efforts consentis

L'échec du lancement d'un nouveau cycle de négociations multilatérales lors de la conférence de l'OMC à Seattle en 1999 a constitué un revers pour le régime de commerce international. Ces négociations multilatérales généralisées revêtent une importance particulière en ceci qu'elles offrent l'occasion aux pays d'obtenir pour leurs exportateurs des avantages visibles de l'ouverture des marchés d'autres pays. Cette perspective fournit une incitation supplémentaire pour les pays à ouvrir leurs propres marchés et à surmonter l'opposition des intérêts établis auxquels bénéficient les protections. C'est ainsi que les trains de mesures de libéralisation qui résultent de ces négociations sont assurés de bénéficier à tous les pays participants.

Un nouveau cycle de négociations relèverait les perspectives de la croissance mondiale et renforcerait le régime de commerce international. Le FMI voit dans la réussite d'un cycle de négociations commerciales une étape importante pour faire fonctionner la mondialisation à l'avantage de tous.