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En las últimas décadas, la economía mundial experimentó un rápido crecimiento, al que contribuyó entre otros factores la aceleración aun mayor del comercio internacional, fruto del avance tecnológico y de un esfuerzo concertado para reducir las barreras comerciales. Algunos países en desarrollo han abierto sus economías para aprovechar al máximo las oportunidades de desarrollo económico que ofrece el comercio internacional, pero ese no es el caso en muchos otros. Las barreras que perduran en los países industriales están concentradas en la producción agrícola y en las manufacturas que exigen una mano de obra intensiva, sectores en los cuales los países en desarrollo tienen una ventaja comparativa. Una mayor liberalización del comercio en esos dos sectores en particular, tanto en los países en desarrollo como en los industriales, ayudaría a los más carenciados a salir de la pobreza extrema y a la vez beneficiaría a los propios países industriales. |
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I. El comercio internacional y la economía mundial
La integración a la economía mundial es una valiosa herramienta para la promoción del crecimiento económico, el desarrollo y el alivio de la pobreza a nivel nacional. En las dos últimas décadas, el comercio mundial registró un promedio del 6% anual, o sea el doble del producto mundial. Sin embargo, ha sido un motor de crecimiento desde mucho antes. Desde la creación del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) en 1947, el sistema de intercambio mundial se ha beneficiado de ocho rondas de liberalización multilateral, además de la liberalización unilateral y regional. De hecho, la última (llamada "Ronda Uruguay" y concluida en 1994) condujo a la fundación de la Organización Mundial del Comercio, encargada de administrar el creciente número de acuerdos comerciales multilaterales. El resultado ha sido la mejora de los niveles de vida en el mundo entero. Esta prosperidad ha llegado a la mayoría de los países en desarrollo, y en algunos los ingresos han aumentado drásticamente. Como grupo, los países en desarrollo han adquirido mucha más importancia: hoy concentran un tercio del comercio mundial, en comparación con un cuarto, a principios de los años setenta. En muchos, las manufacturas y los servicios se han impuesto sobre los productos básicos tradicionales dentro de las corrientes de exportación, que hoy están integradas en un 80% por manufacturas. Además, el intercambio entre países en desarrollo ha aumentado con rapidez y representa en la actualidad un 40% de su exportación. Aun así, el avance de la integración fue desigual en las últimas décadas. Ha sido muy impresionante en varios países en desarrollo de Asia y, en menor medida, en América Latina. El éxito de estos países se debe a que optaron por participar en el comercio internacional, lo que les ayudó a captar el grueso de la inversión extranjera directa encaminada al mundo en desarrollo. Ese es el caso de China e India, que liberalizaron el comercio y adoptaron otras reformas de mercado, y también de países asiáticos de ingreso más elevado como Corea y Singapur, que fueron pobres hasta la década del setenta. No obstante, en muchos otros países, sobre todo de África y Oriente Medio, el progreso no ha sido tan rápido. Los más pobres han perdido una parte sustancial de la participación en el comercio mundial y corren el riesgo de quedar más marginados si no reducen sus propias barreras. Ese es el caso de alrededor de 75 economías en desarrollo y en transición, incluidos casi todos los países menos adelantados. A diferencia de los que han logrado integrarse, estos países tienen una dependencia desproporcionada de la producción y exportación de productos básicos tradicionales. Los motivos de esta marginación son complejos y abarcan problemas estructurales muy arraigados, instituciones y marcos normativos endebles, y estructuras proteccionistas internas y externas. II. Los beneficios de la liberalización del comercio Los hechos demuestran que para experimentar un crecimiento sostenido, la economía debe estar abierta al comercio y la inversión con el resto del mundo. En las últimas décadas, ningún país ha logrado mejorar sustancialmente el nivel de vida de los habitantes sin abrirse a los demás. De hecho, la apertura del comercio (acompañada de la apertura a la inversión extranjera directa) es un elemento importante del éxito de Asia oriental, cuyo arancel de importación promedio retrocedió del 30% al 10% en las dos últimas décadas. En muchos países en desarrollo (que el Banco Mundial define como los "nuevos globalizadores"), la apertura a la economía mundial fue un factor fundamental para aventajar a la competencia en la fabricación de ciertos productos, y el número de habitantes en condiciones de pobreza absoluta se redujo en 120 millones (14%) entre 1993 y 19981. Muchos estudios demuestran que los países más orientados hacia el exterior suelen crecer con más rapidez que los demás 2. De hecho, una de las conclusiones indica que los beneficios de la liberalización del comercio pueden superar a los costos por un factor de más de 10 3. Los países que abrieron sus economías en los últimos años, como India, Vietnam y Uganda, experimentaron un crecimiento más veloz y un mayor alivio de la pobreza4. En promedio, los países en desarrollo que recortaron drásticamente los aranceles durante los años ochenta crecieron a un ritmo más fuerte que los demás en la década siguiente5. A menudo, los más favorecidos por la liberalización del comercio son los pobres. Los generosos subsidios implícitos que brinda la protección del comercio --en muchos casos a intereses privilegiados limitados-- no tienen lugar en los países en desarrollo. Además, el estímulo que aporta al crecimiento la apertura comercial suele incrementar el ingreso de los pobres más o menos en igual proporción al del conjunto de la población6. Se crean nuevos empleos para los trabajadores no calificados, permitiéndoles incorporarse a la clase media. En términos generales, la falta de igualdad entre los países se viene reduciendo desde 1990 gracias a la mayor rapidez del crecimiento económico de los países en desarrollo, uno de los productos de la liberalización del comercio7. Los beneficios que encierra la eliminación de las barreras restantes son considerables: si desaparecieran por completo en el caso del comercio de mercancías, las ganancias estimadas se ubicarían entre US$250.000 millones y US$680.000 millones al año. Aproximadamente dos tercios favorecería a los países industriales, pero aun así el monto correspondiente a los países en desarrollo representa más del doble del volumen de asistencia que reciben en la actualidad. Además, en términos del porcentaje del PIB, los países en desarrollo ganarían más que las economías industriales porque tienen muchas más protecciones y se enfrentan a barreras más elevadas. Aunque el acceso más amplio a otros mercados resulta ventajoso, los países obtendrían un máximo de beneficios liberalizando los propios: en el caso de los países industriales, la agricultura, y en el de los países en desarrollo, la agricultura y la manufactura. Sin embargo, los países de bajo ingreso se verían favorecidos por la liberalización de la agricultura en los países industriales especialmente, en vista de la mayor importancia relativa que este sector tiene dentro de sus economías. III. La necesidad de profundizar la liberalización del comercio internacional Estas reflexiones apuntan a la necesidad de profundizar la liberalización del comercio. Aunque la protección se ha debilitado sustancialmente en el curso de las tres últimas décadas, sigue siendo considerable en los países industriales y en desarrollo, sobre todo en sectores como el de los productos agrícolas y el de las manufacturas y servicios con uso intensivo de mano de obra (por ejemplo, la construcción), en los cuales los países en desarrollo tienen una ventaja comparativa. Los países industriales mantienen una fuerte protección de la agricultura mediante un sistema de aranceles muy elevados que incluye máximos arancelarios (los que superan el 15%), progresividad arancelaria (aranceles que aumentan según el nivel de elaboración) y contingentes arancelarios restrictivos (límites a los volúmenes que se pueden importar a un arancel más bajo). En promedio, la protección arancelaria es aproximadamente nueve veces más elevada en el sector agrícola que en el manufacturero. Además, los subsidios agrícolas de los países industriales, que equivalen a 2/3 del PIB total de África, perjudican a las exportaciones y los sectores agrícolas de los países en desarrollo, ya que hacen bajar los precios mundiales y permiten a las economías desarrolladas garantizarse los mercados. Por ejemplo, la Comisión Europea invierte actualmente €2.700 millones por año en hacer redituable la producción de azúcar para los agricultores europeos y al mismo tiempo impide la importación de azúcar tropical a bajo costo. En los países industriales, el sector manufacturero está poco protegido en términos generales, pero siguen existiendo barreras elevadas contra muchos productos que exigen un uso intensivo de la mano de obra y provienen de países en desarrollo. Por ejemplo, Estados Unidos, cuyos aranceles de importación promedian solo un 5%, ha impuesto máximos arancelarios sobre casi 300 productos distintos. La mayoría afecta a los textiles y al vestido; es decir, al 90% de la importación procedente de los países más pobres, que tiene un valor anual de US$1.000 millones y está también limitada por contingentes. Otras manufacturas con uso intensivo de la mano de obra también se encuentran sujetas a progresividad y máximos arancelarios en una medida desproporcionada, lo que dificulta la diversificación de la exportación hacia productos de mayor valor agregado. Por otra parte, muchos países en desarrollo tienen aranceles altos: los que traban la importación de productos industriales son, en promedio, tres o cuatro veces más elevados que los que existen en los países industriales y tienen también máximos y progresividad. Los aranceles agrícolas son aun mayores (18%) en los países en desarrollo que en los industriales8. Las medidas anticomerciales no tradicionales son más difíciles de cuantificar y evaluar, pero van cobrando importancia a medida que ceden terreno la protección arancelaria tradicional y las barreras como los contingentes de importación. Las medidas antidumping se están multiplicando en los países industriales y en desarrollo, pero van dirigidas desproporcionadamente contra estos últimos. Las reglamentaciones que exigen que los productos importados se ciñan a normas técnicas y sanitarias forman otro grave obstáculo; los costos que les imponen a los exportadores pueden superar los beneficios que significan para los consumidores. La normativa de la Unión Europea sobre aflotoxinas, por ejemplo, le cuesta a África US$1.300 millones en exportación de granos, frutos secos y nueces por cada vida europea que salva9. ¿Es este un equilibrio adecuado de los costos y los beneficios? Por distintas razones, los sistemas de acceso preferencial para los países más pobres no han logrado ampliar muy bien el acceso a los mercados. A menudo excluyen a los productos muy protegidos que más interesan a los exportadores de esos países, o les ofrecen beneficios menos generosos. Suelen ser complejos y faltos de transparencia, y por lo general están sujetos a diversas exenciones y condiciones (algunas no económicas) que ponen límite a los beneficios o los suprimen una vez logrado un acceso significativo al mercado. Habrá que profundizar la liberalización, tanto en los países en desarrollo como en los industriales, para que el comercio pueda llegar a ser el motor del desarrollo y el crecimiento económico. Es necesario que los países industriales --y, a nivel más general, la comunidad internacional-- redoblen los esfuerzos por eliminar las barreras comerciales a las que se enfrentan los países en desarrollo, y sobre todo los más pobres. Aunque los contingentes del llamado Acuerdo Multifibras deberían ir desapareciendo antes del año 2005, es especialmente importante agilizar la liberalización del sector de los textiles y del vestido, así como el de los productos agrícolas. También es necesaria la eliminación de la progresividad y los máximos arancelarios en la agricultura y la manufactura. A la vez, los países en desarrollo fortalecerían sus propias economías (y las de los países con los que comercian) si persistieran en la reducción de sus propias barreras. Al gozar de mayor acceso a los mercados, los países en desarrollo más pobres podrían aprovechar el comercio para fines de desarrollo y alivio de la pobreza. Si se les ofreciera un acceso a los mercados mundiales libre de aranceles y contingentes, los países más pobres se verían enormemente beneficiados a un costo pequeño para el resto del mundo. Las recientes iniciativas de apertura que han tomado la Unión Europea y algunos otros países son pasos importantes hacia ese objetivo10. Para dar todos los resultados deseados, el acceso debería ser permanente, abarcar todos los bienes e ir acompañado de normas de origen simples y transparentes. Los países más pobres sentirían así confianza para empeñarse en llevar adelante reformas difíciles y dar un uso eficaz a las corrientes de asistencia y alivio de la deuda. IV. Los frutos que se obtendrán El fracaso del lanzamiento de una nueva ronda de negociaciones multilaterales en 1999, durante la conferencia de Seattle de la OMC, fue un revés para el sistema comercial internacional. Estas negociaciones, que tienen una amplia participación, revisten especial trascendencia porque brindan a cada país la oportunidad de obtener beneficios tangibles para sus exportadores gracias a la apertura de otros mercados, alentándolo a su vez a abrir el propio y vencer la resistencia de intereses arraigados que se benefician de la protección. De esta manera, los programas de liberalización que surgen de las negociaciones inevitablemente benefician a todos los países participantes. Las perspectivas de crecimiento mundial y el sistema internacional de intercambio se verían afianzados con una nueva ronda de negociaciones. Desde el punto de vista del FMI, ese sería un paso importante hacia el objetivo de lograr que la globalización sea en beneficio de todos. 1Banco Mundial, Globalization, Growth, and Poverty: Facts, Fears, and an Agenda for Action, de próxima publicación. 2Véanse, por ejemplo, FMI, Perspectivas de la economía mundial, mayo de 1997; T. N. Srinivasan y Jagdish Bhagwati, "Outward Orientation and Development: Are the Revisionists Right?", Yale University Economic Growth Center Discussion Paper No. 806, 1999; y Jeffrey Frankel y David Romer, "Does Trade Cause Growth?", en American Economic Review, junio de 1999. 3Steven Matusz y David Tarr, "Adjusting to Trade Policy Reform", World Bank Policy Research Working Paper No. 2142, julio de 1999. 4David Dollar, "Globalization, Inequality, and Poverty since 1980", mimeografía del Banco Mundial, 2001. 5Dollar, op. cit., 2001. 6David Dollar y Aart Kraay, "Trade, Growth, and Poverty", mimeografía del Banco Mundial, 2001. 7Dollar, op. cit., 2001; Peter Lindert y Jeffrey Williamson, "Does Globalization Make the World More Unequal?", NBER Working Paper No. 8228, 2001. 8Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial, "Market Access for Developing Countries' Exports", 2001. 9Tsunehiro Otsuki, John S. Wilson y Mirvat Sewadeh, "A Race to the Top? A Case Study of Food Safety Standards and African Exports", World Bank Working Paper No. 2563, 2001. 10Por ejemplo, la iniciativa "todo menos las armas" de la UE concede a los países menos adelantados acceso exento de aranceles y contingentes para más de 900 productos y dispone que para 2009 se habrán eliminado gradualmente las restricciones a la importación de arroz, azúcar y plátanos. Canadá y Japón, entre otros, hace poco otorgaron a los países más pobres acceso ampliado para una variedad de productos manufacturados. |