Пандемия COVID-19 усиливает порочный круг неравенства. Чтобы разорвать этот круг и дать всем справедливый шанс на благополучие, органам государственного управления необходимо повысить доступность основных государственных услуг, таких как здравоохранение (включая вакцинацию) и образование, а также усилить политику перераспределения.
В большинстве стран для этого потребуется привлечение дополнительных доходов и повышение эффективности расходов. Эти реформы должны быть дополнены повышением прозрачности и подотчетности, которое может помочь укрепить общее доверие к государственному управлению и способствовать большему сплочению общества.
COVID-19 и неравенство
Существовавшее до COVID-19 неравенство усугубило последствия пандемии. Различия в доступе к базовым услугам привели к неравномерному развитию ситуации в сфере здравоохранения. Согласно нашему исследованию, в странах с более низкой доступностью здравоохранения, которая оценивается по количеству больничных коек, уровень смертности от COVID-19 выше, чем следует из числа заражений и возрастной структуры населения. Аналогичным образом, проведенный нами анализ показывает, что в странах с более высоким уровнем относительной бедности выше число как заражений, так и смертей.
COVID-19 также увеличивает неравенство. Одним из примеров служит образование детей. Проведенный нами анализ показывает, что из-за широкого закрытия школ потери в сфере образования в 2020 году оцениваются на уровне одной четверти учебного года в странах с развитой экономикой и в два раза выше в странах с формирующимся рынком и развивающихся странах. Несоизмеримо сильнее пострадали дети из менее обеспеченных семей. По наши оценкам, в 2021 году до 6 миллионов детей в странах с формирующимся рынком и развивающихся странах могут оставить учебу с пожизненными негативными последствиями.
Кроме того, наиболее тяжелый удар пандемии пришелся на наиболее уязвимые группы населения. Менее квалифицированные и более молодые работники теряли работу чаще, чем высококвалифицированные специалисты. Точно так же более тяжело пострадали уязвимые этнические группы и работники неформального сектора. На женщинах, которые, как правило, преобладают в наиболее пострадавших от COVID-19 секторах, таких как сфера гостеприимства и розничная торговля, пандемия отразилась сильнее всего, особенно в более бедных странах.
Целостный подход
Чтобы разорвать круг неравенства, требуется как политика предварительного распределения, так и перераспределения. С помощью первой органы государственного управления обеспечивают доступ населения к базовым государственным услугам и качественным рабочим местам. Это позволяет снизить неравенство доходов до того, как правительство перейдет к перераспределению средств с помощью налогов и трансфертов.
Инвестиции в образование, здравоохранение и раннее развитие детей могут оказать сильное воздействие на повышение доступа к этим услугам и, следовательно, пожизненным возможностям. Например, если бы правительства увеличили расходы на образование на 1 процент ВВП, они могли бы сократить разрыв в доле учащихся между наиболее богатыми и наименее обеспеченными семьями примерно на одну треть. В дополнение к увеличению расходов всем органам государственного управления следует сосредоточиться на снижении неэффективности расходов, которая весьма высока, особенно в более бедных странах.
Кризис COVID-19 продемонстрировал крайнюю важность качественной системы социальной защиты, которую можно оперативно задействовать для оказания помощи семьям, оказавшимся в тяжелой ситуации. Высокие социальные расходы эффективны в снижении уровня бедности только в том случае, когда обеспечивают достаточную помощь и распространяются на беднейшие слои общества. Хорошей инвестицией будет разработка и ведение детальных социальных реестров с надежной системой идентификации граждан. В идеале эти элементы хорошо дополнить эффективными механизмами распределения, такими как электронные платежи и, в случае ограниченного доступа к банковским счетам, мобильные денежные трансферты.
Повышение доступности базовых государственных услуг потребует дополнительных ресурсов, которые могут быть привлечены, в зависимости от обстоятельств конкретных стран, за счет укрепления общего налогового потенциала. Многие страны могут больше использовать налоги на имущество и наследование. Страны также могут повысить прогрессивность налогообложения, поскольку одни правительства располагают пространством для повышения верхних предельных ставок по налогу на доходы физических лиц, а другие могут сосредоточиться на устранении лазеек в системе налогообложения доходов от капитала. Кроме того, органы государственного управления могут рассмотреть возможность взимания с домашних хозяйств с высокими доходами временных взносов на восстановление после COVID-19 в дополнение к налогам на доходы физических лиц, а также возможность модернизации системы налогообложения доходов корпораций. В странах с формирующимся рынком и особенно в странах с низким доходом дополнительные доходы также можно привлечь с помощью налогов на потребление для финансирования социальных расходов. В дальнейшем странам с низким доходом потребуется поддержка международного сообщества в финансировании и проведении внутренних реформ в области налогообложения и расходов.
Необходима активная государственная поддержка
Органам государственного управления имеет смысл рассмотреть возможность разработки всеобъемлющих пакетов мер политики, которые обеспечивают расширение доступа к государственным услугам и повышение эффективности защиты от шоков в сфере доходов, поддерживая при этом всеобъемлющее восстановление экономики с большим количеством рабочих мест. В некоторых странах была оказана серьезная государственная поддержка, направленная на расширение доступа к основным услугам, финансируемым за счет повышения налогов, и, скорее всего, она будет расширяться по мере развития пандемии. Опрос, проведенный недавно в США, показывает, что те, кто лично столкнулся с последствиями COVID-19 для здоровья или занятости, стали сильнее поддерживать более прогрессивную систему налогообложения.
Такие меры политики должны быть закреплены в среднесрочных бюджетных основах и дополнены мерами по повышению прозрачности и подотчетности. Также необходимо существенное повышение эффективности расходов. Опыт прошлых пандемий показывает, что ставки высоки, поскольку доверие правительству может быстро снизиться, что приведет к большей поляризации. Решительные действия органов государственного управления по оказанию необходимых услуг и поддержке всеобъемлющего роста могут нейтрализовать эту тенденцию и помочь укрепить социальную сплоченность.
*****
Давид Амаглобели — помощник директора Департамента по бюджетным вопросам. Ранее он занимался программами интенсивного надзора, а также разработкой и обзорами поддерживаемых МВФ программ в странах, переживающих кризис, в том числе в последний период в Украине. До поступления на работу в МВФ в ноябре 2009 года он занимал ряд должностей в своей стране, Грузии, в частности, исполняющего обязанности председателя Национального банка Грузии и заместителя министра финансов. Во время работы на этих официальных постах он проводил переговоры о реструктуризации долга с Парижским клубом кредиторов и осуществлял введение режима таргетирования инфляции.
Витор Гаспар — гражданин Португалии, директор Департамента по бюджетным вопросам МВФ. До работы в МВФ он занимал различные руководящие должности, связанные с вопросами политики, в Банке Португалии, в том числе в последний период — должность специального советника. В 2011–2013 годах он был министром финансов и государственного управления Португалии. В 2007–2010 годах он возглавлял Бюро советников по вопросам европейской политики в Европейской комиссии, а в период с 1998 по 2004 годы был генеральным директором по исследованиям в Европейском центральном банке. Г-н Гаспар имеет степень доктора наук и постдокторскую ученую степень по экономике Университета Нова в Лиссабоне. Он также учился в Католическом университете Португалии.
Пауло Мауро — заместитель директора Департамента по бюджетным вопросам МВФ. Ранее он занимал различные руководящие должности в Департаменте стран Африки, Департаменте по бюджетным вопросам и Исследовательском департаменте МВФ. Он был старшим научным сотрудником в Институте международной экономики Петерсона и приглашенным профессором в Школе бизнеса им. Кэри при Университете Джонса Хопкинса в 2014–2016 годах. Его статьи опубликованы во многих журналах, в том числе Quarterly Journal of Economics, Journal of Monetary Economics и Journal of Public Economics, и широко цитируются в академических публикациях и ведущих СМИ. Он является соавтором трех книг: “World on the Move: Consumption Patterns in a More Equal Global Economy”, “Emerging Markets and Financial Globalization” и “Chipping Away at Public Debt”.
