À medida que a economia mundial emerge da crise da COVID-19, a expectativa é que o consumo de carvão se recupere do forte declínio durante a pandemia.
A demanda por carvão continua aquecida e ajuda a alimentar o desenvolvimento econômico nos mercados emergentes. Contudo, muitos países que buscam um futuro mais sustentável estão tomando medidas para reduzir sua dependência dos combustíveis fósseis, especialmente o carvão. Seus esforços vêm encontrando obstáculos difíceis de superar, sobretudo porque as pessoas que trabalham na indústria do carvão dependem dela para seu sustento, mas os mecanismos de política certos podem facilitar esse processo.
O investimento verde e o avanço tecnológico podem ajudar a conter a retomada do uso do carvão e acelerar a transição para fontes de energia mais limpas à medida que a atividade econômica se normaliza. E políticas bem formuladas podem facilitar a transição dos mineiros de carvão e de outros cuja subsistência depende desse setor.
Uma síntese histórica
O carvão é uma das principais fontes de poluição local e mudança climática, respondendo por 44% das emissões mundiais de CO2. A intensidade de carbono do carvão é 2,2 vezes maior que a do gás natural: ou seja, a queima de carvão para gerar calor ou eletricidade emite mais do que o dobro de dióxido de carbono que o gás natural para gerar a mesma quantidade de energia. As usinas térmicas a carvão liberam dióxido de enxofre, óxido de nitrogênio, material particulado e mercúrio no ar e nos rios, córregos e lagos. Essas emissões não só degradam o meio ambiente mas também são prejudiciais à saúde humana, segundo evidências de longa data. Relatórios médicos do governo britânico estimam que 4 mil pessoas morreram em 1952 como resultado direto do chamado Grande Nevoeiro de Londres, causado pela combustão de carvão e pelos gases emitidos por motores a diesel.
Há uma forte relação entre o nível de desenvolvimento e o consumo de carvão, e os países de renda média em geral são os mais dependentes desse insumo. Durante a segunda revolução industrial, no final do século XIX e início do século XX, as economias avançadas aumentaram rapidamente sua dependência do carvão. Contudo, a elevação progressiva da renda foi acompanhada por um movimento gradual de substituição do carvão por combustíveis mais eficientes e práticos e menos poluentes, como o petróleo, a energia nuclear, o gás natural e, mais recentemente, as energias renováveis.
Esse declínio no uso do carvão foi interrompido nos anos 1970 e, em seguida, parcialmente revertido por três fatores: 1) a incerteza em torno da segurança energética, 2) a crescente eletrificação e 3) o rápido crescimento econômico nos mercados emergentes. A necessidade cada vez maior de energia contribuiu para uma retomada da demanda por carvão para a geração de eletricidade em muitas economias avançadas, que também estavam recorrendo novamente ao carvão para reduzir a dependência do petróleo importado. Na virada deste século, o uso do carvão voltou a entrar em declínio nas economias avançadas, mas isso foi mais do que compensado pelo aumento da demanda nos mercados emergentes.
Hoje, os mercados emergentes respondem por 76,8% do consumo mundial de carvão, e cerca da metade desse consumo se refere à China. A geração de energia concentra 72,8% do uso do carvão, e as aplicações industriais, como o carvão de coque para a produção de aço, representam outros 21,6%.
Obstáculos à eliminação gradual do carvão
Abandonar o carvão é um processo que costuma levar décadas. O Reino Unido precisou de 46 anos para reduzir o consumo de carvão em 90% desde o pico de consumo registrado nos anos 1970. Em uma gama de países, o uso do carvão diminuiu apenas 2,3% ao ano no período 1971–2017. Nesse ritmo, seriam necessários 43 anos para eliminar por completo o uso do carvão, a contar do ano do pico de consumo.
Vários fatores dificultam a renúncia ao carvão.
Primeiro, é difícil substituir o uso industrial do carvão, concentrado nos mercados emergentes, por outras fontes de energia. As tecnologias baseadas no hidrogênio oferecem um caminho para reduzir o impacto ambiental da produção de aço, mas os incentivos atuais são fracos por causa da precificação insuficiente do carbono.
Segundo, as usinas elétricas a carvão são ativos de longo prazo; foram concebidas para ter uma vida útil mínima de 30 a 40 anos. Uma vez construídas, estão lá para ficar, a menos que haja mudanças drásticas nos custos das fontes renováveis ou que as autoridades decidam intervir.
Terceiro, eliminar o uso do carvão normalmente significa perdas para a indústria mineira nacional e seus trabalhadores. Nos principais países consumidores de carvão, como China e Índia, os fortes interesses internos do setor podem complicar e atrasar o processo. Nos Estados Unidos, a rápida transição do carvão para o gás natural levou à perda de empregos nas minas de carvão, um número recorde de falências entre as empresas de mineração de carvão e uma queda acentuada dos estoques do insumo. Uma transição semelhante em alguns países produtores de carvão poderia pôr em risco a estabilidade financeira, pois os bancos assumiriam perdas nos investimentos em minas e usinas de energia obsoletas — os chamados “ativos abandonados”. Há ainda o elemento humano: uma longa e orgulhosa tradição que une mineiros e outros trabalhadores desse setor, o que dificulta o abandono desse modo de vida.
A viabilidade do abandono gradual
Determinadas condições de mercado e mecanismos de política podem ajudar a superar os obstáculos ao abandono gradual do carvão. Políticas ambientais mais rígidas, a tributação do carbono e fontes de energia substitutas de custo acessível são cruciais. Por exemplo, o regime de precificação do carbono adotado pelo Reino Unido ajudou o país a reduzir em 12, 4 pontos percentuais sua dependência do carvão entre 2013 e 2018. Na Espanha, os subsídios do governo em prol da geração de eletricidade de fontes renováveis ajudaram a reduzir essa dependência entre 2005 e 2010, embora parte dessa redução está relacionada a fatores temporários. Nos Estados Unidos, um declínio mais moderado foi impulsionado pelas forças de mercado, à medida que a revolução do gás de xisto pressionou para baixo os preços do gás natural.
Ao analisar as alternativas de políticas em apoio ao abandono gradual do carvão, será preciso responder a algumas perguntas difíceis. Os mineiros e outros que dependem da indústria do carvão para seu sustento exigem, e merecem, soluções realistas para os possíveis transtornos que irão enfrentar. Serão necessárias outras políticas de apoio para facilitar a transição profissional, e possivelmente estimular o desenvolvimento de indústrias alternativas para evitar o esvaziamento de comunidades e a desestabilização das famílias. No caso dos países de mercados emergentes e de baixa renda, a comunidade internacional pode prestar assistência financeira e técnica (por exemplo, o know‑how necessário para a construção de redes que operem com fontes de energia intermitentes, como eólica e solar) e limitar o financiamento de novas usinas de carvão, pelo menos onde houver opções. Alternativas mais limpas, como o gás natural, também podem ajudar a facilitar a transição energética para um futuro mais verde. Tecnologias de captura e armazenagem de carbono podem ser uma solução viável para suavizar o impacto dessa transição, mas atualmente são menos competitivas em termos de custos do que outras fontes de energia de baixo carbono, como a eólica e solar.
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Christian Bogmans é Economista da Unidade de Commodities do Departamento de Estudos do FMI. Suas principais áreas de interesse em pesquisas são a economia ambiental e energética e o comércio internacional, com ênfase na relação entre comércio, recursos naturais e meio ambiente. Antes de ingressar no FMI, foi docente (professor assistente) na Universidade de Birmingham, no Reino Unido. É doutor em Economia pela Universidade de Tilburg.
Claire Mengyi Li é Analista de Pesquisas do Departamento de Estudos do FMI. É mestre pela Universidade Johns Hopkins. Seus estudos se concentram principalmente nas áreas de economia energética, crescimento econômico, segurança alimentar e economia ambiental. Em seu trabalho, acompanha a evolução do mercado de commodities e suas implicações para a economia mundial.