Note d'information au public No. N° 05/135

Note d'information au public: Le FMI conclut les consultations de 2005 au titre de l'article IV avec la République démocratique du Congo

le 29 septembre 2005

Le 29 août 2005, le Conseil d'administration du Fonds monétaire international (FMI) a conclu les consultations de 2005 au titre de l'article IV avec la République démocratique du Congo.¹

Informations générales

Depuis 2001, la situation de la RDC s'est nettement redressée. Après la signature d'un accord de partage des pouvoirs (Accord global et inclusif) en décembre 2002, un gouvernement d'unité nationale de transition a été formé en juin 2003 et chargé d'organiser des élections deux ans plus tard. La période de transition a été prolongée de six mois en juin 2005 afin de donner aux autorités plus de temps pour préparer les premières élections libres et transparentes depuis plus de 30 ans. Le gouvernement de transition a fait progresser la réunification du pays et le renforcement des institutions publiques. Un projet de constitution a été adopté par le parlement en mai 2005 et fera l'objet d'un referendum en novembre 2005. De plus, une force intégrée qui réunit l'armée et la police est en cours de création et le Programme de désarmement, démobilisation et réinsertion (DDR) progresse.

La reprise de l'activité économique a débuté en 2002, après 13 années de déclin; l'inflation a chuté de 511% à la fin de 2000 à 4% à la fin de 2003. Toutefois, les résultats macroéconomiques ont commencé à fléchir au milieu de 2004 principalement à cause d'une augmentation des dépenses de l'État liées à la sécurité à la suite d'une intensification des tensions dans les provinces orientales et de l'augmentation des débours des institutions politiques. Globalement, le PIB réel a progressé de 6,8% en 2004, l'inflation sur 12 mois a chuté à moins de 5 % au milieu de 2004 avant de regrimper à plus de 9 % en décembre 2004 puis à 26 % à la fin de mai 2005.

Le déficit des transactions courantes extérieures, y compris les transferts officiels, s'est creusé de 4 points de PIB en 2004. Les termes de l'échange favorables (imputables à la hausse des cours mondiaux des produits primaires) et le retour des investisseurs privés se sont traduits par une progression importante des exportations de cobalt, de bois d'_uvre, de pétrole brut et de cuivre. En même temps, les importations de biens d'équipement et de consommation ont enregistré une progression rapide du fait de la reconstruction de l'économie et de l'augmentation des revenus. Compte tenu de l'allègement de la dette, la balance globale des paiements s'est améliorée. Les réserves internationales ont plus que doublé pour atteindre 5,2 semaines d'importations et, d'après les projections, elles atteindront 7,2 semaines en 2005. Le pays a tiré parti d'une nette hausse de la compétitivité, sous l'effet d'une amélioration des termes de l'échange de plus de 20 % au cours de la même période et d'une dépréciation du taux de change effectif réel de 19 % de 2002 à 2004.

En 2004, l'évolution budgétaire a été mitigée, le pays affichant des recettes plus élevées et des dépenses plus faibles que celles qui étaient programmées. Toutefois, la composition des dépenses est restée une question cruciale car les dépenses pour les projets sociaux et la réduction de la pauvreté ont été très inférieures aux projections alors que, parallèlement, on observait des dépassements de dépenses pour la sécurité et les institutions politiques. Qui plus est, la mise en _uvre du programme de réforme budgétaire a été ralentie à cause de rigidités institutionnelles, notamment la lenteur du processus décisionnel du gouvernement et de l'Assemblée nationale. C'est pourquoi, en dépit d'une croissance relativement élevée, les progrès vers la réalisation des Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) ont été limités.

Une expansion plus marquée que prévue des agrégats monétaires en 2004 s'est traduite par la dépréciation du franc congolais et par une poussée de l'inflation au cours du second semestre. Pour corriger les dérapages, la Banque centrale du Congo (BCC) a resserré la politique monétaire et la stabilité monétaire a pu finalement être rétablie, ce qui s'est traduit par la stabilisation des prix à la consommation et l'appréciation du taux de change au milieu de juin 2005.

Dans le domaine de la gouvernance, les autorités ont accru la transparence des dépenses de l'État et amélioré le suivi des dépenses relatives à la réduction de la pauvreté qui sont des éléments essentiels pour suivre l'utilisation des ressources libérées par l'allègement de la dette dans le cadre de l'Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE). Des progrès ont aussi été accomplis dans la réalisation des OMD. De plus, une loi destinée à lutter contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme a été promulguée en 2005.

D'importantes réformes structurelles ont été mises en _uvre depuis 2002 mais les progrès se sont ralentis en 2004, principalement à cause de l'aggravation de l'insécurité et de tensions politiques qui ont empêché le gouvernement de dégager un large consensus sur les réformes.

Le système bancaire reste fragile bien que sa solidité se soit améliorée au cours de l'année passée, car sa restructuration est en cours. Un plan de recapitalisation de la BCC a été élaboré qui remédie aux pertes encourues à cause de la réévaluation des comptes en devises, des coûts d'exploitation élevés et de résultats médiocres. S'agissant des banques commerciales, sept d'entre elles sont en cours de liquidation, et les cinq qui restent sont en train de mettre en _uvre des plans de restructuration; une nouvelle banque a commencé ses opérations. Les bénéfices des banques sont encore peu importants du fait de la base d'actifs réduite et de la volatilité des recettes.

La RDC a fait des progrès en ce qui concerne l'allègement de sa dette. Après avoir atteint le point de décision dans le cadre de l'Initiative en faveur des PPTE, les autorités ont signé des accords bilatéraux avec la majorité des créanciers du Club de Paris. Les autorités ont également poursuivi leurs efforts de bonne foi pour conclure des accords de collaboration avec les créanciers commerciaux avec lesquels ils ont signé 32 accords de rééchelonnement et elles entendent continuer à rechercher des accords avec tous les autres créanciers d'ici à la fin de 2005.

En 2005, il est prévu que la croissance économique atteigne 6,6 % et que l'inflation en fin de période passe à 22,6%. Les autorités s'efforceront de dégager un excédent budgétaire sous-jacent (qui exclut toutes les dépenses financées par l'extérieur) équivalant à 1 % du PIB, au lieu d'un déficit de 0,9% du PIB en 2004. Cependant, les dépenses liées au processus de transition politique et à la restructuration de l'économie, qui sont largement financées sur ressources extérieures, donneraient lieu à une augmentation du déficit budgétaire, sur une base caisse, de 0,5 point de PIB qui le porterait à 2,2 % en 2005. Le déficit budgétaire global devrait être couvert par un financement extérieur, y compris par l'allègement de la dette au titre de l'initiative PPTE et par un soutien budgétaire de la Banque mondiale, de la Banque africaine de développement et de donateurs bilatéraux. La BCC entend mettre en _uvre une politique budgétaire prudente dans le contexte d'un régime de change flottant qui a jusqu'à présent été adapté aux circonstances du pays, le rétablissement de la stabilité des prix étant l'objectif principal.

Pour le reste de 2005, les principaux risques ont trait à la sécurité et aux tensions sociales qui pourraient s'intensifier au cas où le processus de transition se prolongerait. Il est essentiel que le processus de transition politique soit couronné de succès et il sera nécessaire de déployer des efforts coordonnés pour relever à la fois les défis politiques, économiques et sécuritaires. Le soutien de la communauté internationale reste crucial pour arriver jusqu'au bout du processus de transition.

Évaluation du Conseil d'administration

Les administrateurs félicitent les autorités des progrès réalisés pour stabiliser l'économie et poursuivre les réformes au cours des dernières années malgré la situation difficile au niveau de la sécurité et du contexte politique. La croissance du PIB a été plus élevée que prévu, les pressions inflationnistes se sont relâchées et le taux de change est dans l'ensemble resté stable. De plus, d'importantes réformes ont été entamées et des progrès ont été accomplis vers la réunification nationale.

Les administrateurs notent que les résultats économiques ont été mitigés au cours de la seconde moitié de 2004 et du premier trimestre de 2005. Ils regrettent les dérapages de politique qui ont contribué au renouvellement des pressions inflationnistes, à une diminution des dépenses en faveur des pauvres et à un ralentissement de la mise en _uvre des réformes structurelles au cours de cette période. Ils sont tout de fois rassurés par le resserrement des politiques budgétaires et monétaires au début de cette année qui a aidé à stabiliser la situation macroéconomique.

Les administrateurs font observer que les développements depuis le milieu de 2004 témoignent de la fragilité de la situation économique et du fait que la politique du gouvernement n'inspire qu'une confiance réduite. Tout en reconnaissant les énormes défis qui sont associés à la situation politique et de sécurité, ils encouragent les autorités à accélérer le processus de réforme économique, notamment dans le domaine de la gouvernance, essentiel à la reconstruction de l'économie, à une croissance élevée et durable et à la réduction de la pauvreté. Ils soulignent aussi qu'il est important de mener à bien le processus de transition politique et d'améliorer la sécurité en achevant les réformes de l'armée et de la police.

Les administrateurs sont d'accord avec les autorités sur le cadre économique à moyen terme qu'il estiment ambitieux pour un pays dont la reprise ne fait que s'amorcer après le conflit. Ils appuient la stratégie budgétaire qui consiste à maintenir le déficit à un niveau compatible avec la stabilité macroéconomique et la viabilité de la dette. Tout en reconnaissant les mesures prises en vue d'accroître les revenus, les administrateurs recommandent l'intensification de cet effort pour dégager les ressources requises pour développer l'économie et réduire la pauvreté. Ils avancent que pour améliorer le recouvrement des impôts, il convient d'insister sur la modernisation de l'administration fiscale, d'élargir l'assiette de l'impôt et de lutter contre la contrebande, la fraude et la corruption. Plus particulièrement, les administrateurs exhortent les autorités à prendre des mesures pour assurer que le secteur minier représente une part adéquate des recettes de l'État.

Les administrateurs engagent les autorités à contenir l'ensemble des dépenses de l'État puisque les dépenses financées sur les ressources monétaires étaient la principale cause de la récente poussée de l'inflation. Ils soulignent qu'il est important d'améliorer la composition des dépenses en veillant à ce que les ressources destinées à réduire la pauvreté sont effectivement utilisées pour réaliser les Objectifs du millénaire pour le développement (OMD) et que les dépenses relatives à la sécurité et aux institutions politiques sont maîtrisées. Les administrateurs sont très favorables au renforcement de la gestion des dépenses publiques qui est indispensable pour optimiser la transparence et accroître l'efficacité des dépenses budgétaires. Ils saluent également les mesures prises pour améliorer l'efficacité de la fonction publique et, plus particulièrement, le recensement du personnel militaire et civil qui constitue une étape essentielle pour améliorer le contrôle de l'état de paie et permettre des augmentations de salaires. Les administrateurs prennent note des dispositions du projet de Constitution qui concernent la décentralisation des ressources budgétaires et des principales responsabilités vers les provinces. Pour préserver la discipline budgétaire, ils insistent sur le fait que le rythme de la décentralisation doit tenir compte de la capacité institutionnelle des provinces et estiment que l'assistance technique du FMI peut jouer un rôle dans ce domaine.

Les administrateurs applaudissent les autorités de l'engagement qu'elles ont pris en faveur d'une politique monétaire prudente dans le contexte d'un régime de change flottant, le rétablissement de la stabilité des prix étant le principal objectif. Ils encouragent les autorités à mettre en _uvre les recommandations de l'assistance technique du FMI s'agissant de la gestion monétaire, notamment en développant un marché pour les valeurs de la banque centrale, ce qui pourrait constituer un outil efficace pour remédier à l'excédent de liquidités. Pour gérer les liquidités d'une manière efficace, il pourrait être nécessaire de vendre des devises. Les administrateurs estiment que l'intervention sur le marché des changes doit être limité à atteindre la cible fixée pour les réserves internationales et à minimiser la volatilité à court terme du taux de change.

Les administrateurs exhortent la BCC à accélérer la mise en _uvre de son plan d'action destinés à renforcer sa situation financière, sa capacité de gestion et institutionnelle et la transparence de ses opérations. Dans ce domaine, les mesures doivent tenir compte des recommandations du rapport d'évaluation des sauvegardes et les administrateurs font valoir qu'une indépendance accrue de la banque centrale serait également utile à cet égard. Les administrateurs se félicitent que la BCC se soit engagée à améliorer la supervision des banques commerciales et à renforcer la solidité du système bancaire. Ils sont d'avis que la restructuration des banques commerciales est indispensable pour améliore leur situation financière et optimiser l'intermédiation financière.

Les administrateurs ont mis en exergue l'importance cruciale de mesures nouvelles destinées à améliorer la gouvernance et à réduire la corruption. Ces mesures sont un ingrédient clé de la stratégie destinée à améliorer le climat des affaires et à rehausser le soutien des donateurs. Dans ce contexte, ils prient instamment les autorités de prendre toutes les mesures qui s'imposent pour mettre en _uvre la législation récemment adoptée en vue d'intensifier la lutte contre la corruption, le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme. En outre, ils attendent avec intérêt la réalisation des plans des autorités pour financer l'unité de renseignement financier et participer à l'Initiative pour la transparence des industries extractives (EITI).

Les administrateurs poussent les autorités à achever le document de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP) par le biais d'un large processus participatif. Ils saluent le projet de DSRP diffusé auprès de la société civile et des partenaires de développement et attendent avec intérêt la version finale au quatrième trimestre de cette année. Ils exhortent les autorités à mettre en _uvre toutes les mesures nécessaires pour permettre à la République démocratique du Congo (RDC) d'atteindre le point d'achèvement dans le cadre de l'initiative en faveur des PPTE avant la fin de 2006.

Les administrateurs prennent note des progrès réalisés pour conclure les négociations sur l'allègement de la dette et encouragent les autorités à arriver à un accord avec tous les autres créanciers. Compte tenu des risques de dégradation de la situation des exportations et des termes de l'échange, ils insistent sur la nécessité de continuer à mener une politique prudente de gestion de la dette extérieure et de s'assurer une assistance étrangère hautement concessionnelle tout en consolidant la capacité de gestion de la dette des autorités.

Les administrateurs conviennent qu'il est nécessaire de nettement améliorer les statistiques macroéconomiques, notamment dans les domaines des comptes nationaux, des données relatives aux prix et à la production et de la balance des paiements. Ils encouragent vivement les autorités à poursuivre leurs efforts en vue de renforcer le champ d'application et la qualité des principales statistiques dans le contexte du projet de Système général de diffusion des données.