Fortalecimiento de las capacidades
El FMI comparte su experiencia con funcionarios de los países miembros y les proporciona capacitación —actividades que denomina " fortalecimiento de las capacidades"— para ayudar a los países miembros a establecer instituciones sólidas y promover los conocimientos especializados que requieren para formular e implementar políticas macroeconómicas y financieras adecuadas. El fortalecimiento de las capacidades está estrechamente vinculado a las actividades que realiza la institución en materia de supervisión y crédito y es sumamente apreciado por los países miembros.
Las actividades de asistencia técnica y capacitacion han registrado una rápida expansión en respuesta a las numerosas solicitudes de los países miembros.
Las actividades de fortalecimiento de las capacidades absorbieron alrededor de la cuarta parte de los gastos administrativos del FMI en el ejercicio 2015.
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La mayor parte de este gasto se destinó a asistencia técnica, que representa 22%, en tanto que la capacitación absorbió un 4% (gráfico 2.4).
Tras celebrar una reunión informal en abril de 2014, el Directorio Ejecutivo del FMI aprobó, en septiembre de 2014, una nueva declaración sobre políticas y prácticas del FMI para el fortalecimiento de las capacidades. Esta declaración reemplaza la declaración de 2001 sobre política de asistencia técnica del FMI, a la vez que incorpora los principios trazados en el documento de 2013 sobre estrategia para el fortalecimiento de las capacidades, también aprobado por el Directorio Ejecutivo.
La gran expansión de las actividades del FMI para el fortalecimiento de las capacidades respaldadas por financiamiento de donantes desde 2009 se moderó en el ejercicio 2015, principalmente debido a limitaciones institucionales y de recursos. El gasto directo en actividades de fortalecimiento de las capacidades (financiadas con recursos externos y con recursos propios del FMI) totalizó US$242 millones en el ejercicio 2015, en comparación con US$237 millones en el ejercicio 2014, lo cual representa un crecimiento de 2% (gráfico 2.5). El crecimiento de las actividades de fortalecimiento de las capacidades financiadas con recursos externos se desaceleró a 1,7% en el ejercicio 2015, en comparación con 7,2% en el ejercicio 2014 y 17,4% en el ejercicio 2013.
ASISTENCIA TÉCNICA
El suministro de asistencia técnica aumentó en el ejercicio 2015, principalmente en las regiones de África subahariana, Asia y el Pacífico y el Hemisferio Occidental (gráfico 2.6).
Alrededor de la mitad de toda la asistencia técnica del FMI siguió destinándose a los países en desarrollo de bajo ingreso (gráfico 2.7).
En el ejercicio 2015, África subsahariana absorbió la mayor proporción de la asistencia técnica, debido a la gran cantidad de países en desarrollo de bajo ingreso de la región.
El suministro de asistencia técnica sobre temas monetarios, financieros y estadísticos ha aumentado recientemente, en respuesta a la demanda de los países miembros (gráfico 2.8.) Los temas fiscales siguieron siendo el principal ámbito de asistencia técnica del FMI. La institución también ha estado trabajando en la creación de una serie de instrumentos de evaluación fiscal para fortalecer la base analítica de la supervisión fiscal, orientar las reformas fiscales estructurales y establecer prioridades de asistencia técnica. Actualmente están en funcionamiento o en fase de prueba siete instrumentos de este tipo (véase el recuadro 2.5).
Aspectos destacados del fortalecimiento de las capacidades en materia fiscal
El FMI siguió respondiendo con prontitud para atender las necesidades de fortalecimiento de las capacidades a más largo plazo y las necesidades de asistencia técnica de carácter más urgente de un amplio conjunto de países. En Ucrania, el FMI está llevando a cabo un programa multisectorial de asistencia técnica que ha respaldado, entre otros proyectos, reformas para reforzar la capacidad a largo plazo de las autoridades para formular y aplicar sólidas políticas macroeconómicas y para el sector financiero, así como reformas del sistema de pensiones y los subsidios a la energía, la creación de un marco de gestión de las empresas del Estado, un examen de los sistemas de gestión financiera pública y la evaluación de cuestiones de política tributaria, como la tributación de personas con patrimonios cuantiosos, el establecimiento de un marco institucional para prevenir la corrupción, las contribuciones a la seguridad social, la tributación internacional y del sector agropecuario y las facultades impositivas a nivel subnacional. En Egipto y Túnez, el FMI respaldó las reformas de la gestión financiera pública y de la administración tributaria y de ingresos.
El FMI ha estado brindando asesoramiento en países con abundantes recursos naturales, con el fin de reducir la volatilidad de los ingresos y ampliar la base de recaudación.
En Angola, el FMI prestó asistencia técnica sobre la reforma de los subsidios a los combustibles y la modernización de la administración de ingresos públicos. En Tanzanía, el FMI suministró apoyo para elaborar un marco de política fiscal y presupuestaria para la gestión de los ingresos provenientes de la producción de gas natural. En Kenya, el FMI contribuyó en el diseño y la implementación de un nuevo régimen fiscal para el petróleo. Mongolia fue uno de los primeros países en aplicar una nueva matriz de gestión de los ingresos procedentes de los recursos naturales, desarrollada por el FMI para aumentar la transparencia de estos flujos y contribuir a movilizar ingresos internos. Esta matriz ha sido avalada en el contexto de la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas, una norma internacional destinada a promover la gestión abierta y responsable de los recursos naturales. En Líbano, el FMI ha organizado con las autoridades varios seminarios interactivos sobre cuestiones de política tributaria para el incipiente sector nacional del gas. El FMI también ha ayudado a introducir un nuevo índice de precios al consumidor con métodos de compilación sensiblemente mejorados, incluida una cobertura más amplia.
En respuesta al brote del virus del ébola ocurrido en África occidental, el FMI prestó asistencia técnica, en forma urgente y a distancia, desde la sede y a través del segundo Centro Regional de Asistencia Técnica en África (AFRITAC) occidental. Esta asistencia incluyó asesoramiento a Liberia sobre la etapa final de implementación de una autoridad tributaria semiautónoma y la planificación de la introducción del impuesto al valor agregado. También se brindó asistencia técnica a distancia a Sierra Leona, para mejorar la capacidad de la administración tributaria para determinar y recaudar impuestos sobre los ingresos del sector de minería, y a Guinea, para mantener la capacidad de gestión financiera pública y seguir mejorando las estadísticas de las cuentas nacionales.
Aspectos destacados del fortalecimiento de las capacidades en el sector monetario y financiero
En lo que se refiere a los sectores monetario y financiero, el FMI ha intensificado su labor con países de bajo y mediano ingreso y ha puesto en marcha nuevos programas de asistencia técnica para fomentar su estabilidad financiera. Se llevaron a cabo programas integrales de asistencia técnica a escala bilateral y regional para detectar y gestionar las vulnerabilidades del sector financiero, consolidar los marcos de regulación y supervisión, respaldar los programas de crédito del FMI y fortalecer la capacidad institucional.
Por ejemplo, la asistencia técnica sobre supervisión bancaria prestada en Camboya, Filipinas, Myanmar y Nepal ayudó a establecer la infraestructura fundamental de regulación y supervisión necesaria para salvaguardar la estabilidad financiera.
Myanmar también recibió apoyo en materia de operaciones monetarias, operaciones en el mercado cambiario y gestión financiera del banco central. Los países del Caribe recibieron asistencia técnica sobre supervisión y resolución bancaria; Barbados, Belice, Jamaica y Suriname recibieron asistencia para mejorar el funcionamiento de sus mercados nacionales de deuda y sobre temas de banca central. En la República Democrática del Congo, Somalia y Sudán del Sur se proporcionó apoyo relativo al sector monetario y financiero para países frágiles y en situación de posconflicto.
En Sudán del Sur se siguió prestando asistencia técnica para apuntalar la estabilidad financiera y macroeconómica a través del fortalecimiento de la capacidad y el marco institucional del Banco de Sudán del Sur, a pesar de una interrupción debida a problemas de seguridad en el país. En Somalia, con el apoyo de un nuevo fondo fiduciario de donantes (véase más adelante la sección sobre respaldo de donantes), la asistencia se centró en definir las actividades esenciales del banco central y en fortalecer las capacidades para el seguimiento y la supervisión del sector financiero. En la República Democrática del Congo continuó avanzando un programa plurianual para el fortalecimiento de la supervisión y regulación del sector financiero y para llevar a cabo la modernización del banco central.
Aspectos destacados del fortalecimiento de las capacidades en materia de estadísticas
La asistencia técnica del FMI en materia de estadísticas macroeconómicas ha aumentado considerablemente en los últimos años (ejercicios 2012–15), registrando un incremento de 76%. Este crecimiento fue posible gracias a la consolidación de las alianzas con los donantes, que le permitió al FMI responder a la creciente demanda de servicios de fortalecimiento de las capacidades, intensificada por los efectos de la crisis financiera mundial.
Por ejemplo, en la región de Asia y el Pacífico, 15 países empezaron a compilar y divulgar estadísticas de balanza de pagos y posición de inversión internacional conforme al Manual de Balanza de Pagos y Posición de Inversión Internacional (MBP6), mientras que 11 países presentaron por primera vez al FMI estadísticas de balanza de pagos o estadísticas sobre la posición de inversión internacional para su publicación. Además, 11 países asiáticos empezaron a declarar al FMI estadísticas anuales de finanzas públicas, 9 de ellos con datos de alta frecuencia. Seis países empezaron a participar en la base de datos trimestrales de deuda del sector público del FMI y el Banco Mundial.
En el ámbito de las estadísticas del sector real, entre otros resultados notables cabe señalar la adopción del Sistema de Cuentas Nacionales 2008, versión más reciente de la norma estadística internacional para las cuentas nacionales adoptada por las Naciones Unidas, en Belarús, Bosnia, Macedonia, Moldova, Montenegro y Serbia; la elaboración de cuentas nacionales trimestrales en Bosnia, Moldova y Montenegro, y mejoras en la calidad de las estadísticas de precios y comercio de mercancías en algunos países receptores de asistencia.
La demanda de asistencia técnica jurídica en países con y sin programas del FMI continuó en el ejercicio 2015 en los ámbitos de lucha contra el lavado de dinero y financiamiento del terrorismo, Derecho financiero y fiscal, insolvencias y reforma judicial. En cuanto al Derecho tributario, en el ejercicio 2015 se ampliaron las actividades en ámbitos nuevos, tales como los fundamentos jurídicos para la administración tributaria y la tributación de los recursos naturales.
Los centros regionales de asistencia técnica (CRAT) son fundamentales para brindar a las autoridades nacionales apoyo y orientación práctica y a más largo plazo para la ejecución de reformas sobre temas fiscales, estadísticas macroeconómicas y del sector financiero, tales como gestión financiera pública, administración tributaria, análisis macrofiscal, estadísticas de cuentas nacionales y precios, estadísticas del sector externo, estadísticas de las finanzas públicas, supervisión y regulación bancarias, operaciones monetarias y cambiarias y gestión de la deuda.
- Recuadro 2.5 Herramientas de evaluación fiscal
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Las herramientas de evaluación fiscal normalizadas del FMI analizan los marcos institucionales de los países en el ámbito fiscal y ayudan a determinar prioridades de reforma fiscal y asistencia técnica.
La Herramienta de información fiscal para la administración de ingresos públicos (HIF-AIP) recopila y analiza información tributaria y aduanera y establece indicadores de referencia relacionados con el desempeño de la administración. En 2014 se elaboró un primer informe a partir de datos enviados por 85 países en la primera ronda de recopilación de información. Se llevó a cabo una segunda ronda en 2014 y 2015 a través de un portal digital de captación de datos. La colaboración con otras organizaciones internacionales está avanzado con el propósito de convertir la HIF-AIP en la plataforma normalizada para captar, analizar y divulgar información sobre la administración de ingresos públicos.
El Programa de análisis de brechas en la administración de ingresos públicos (PAB-AIP) estima la brecha entre la recaudación efectiva y potencial. En el ejercicio 2015 las estimaciones detalladas de las brechas del impuesto al valor agregado se ampliaron de cuatro a ocho países.
La Herramienta Diagnóstica de Evaluación de la Administración Tributaria (TADAT, por sus siglas en inglés) brinda un marco para la evaluación estandarizada del desempeño de la administración tributaria, que contribuirá a mejorar la fijación de prioridades y la secuencia de las reformas. La herramienta ha sido concebida en estrecha colaboración con socios internacionales y es administrada conjuntamente con ellos. TADAT aún está en una fase experimental, y en el ejercicio 2015 se concluyeron satisfactoriamente pruebas en cuatro países adicionales. Este marco se probará en otros siete países antes de su lanzamiento público en noviembre de 2015. A mediados de mayo de 2015 comenzará un curso en Internet para capacitar a los posibles evaluadores en el uso de TADAT.
Las evaluaciones de transparencia fiscal (ETF) reemplazan el módulo fiscal de los Informes sobre la Observancia de Normas y Códigos. Ofrecen una estructura de cuatro pilares para evaluar la calidad de la información publicada, centrando la atención sobre todo en la detección y gestión de riesgos fiscales. En el ejercicio 2015 se publicaron cinco ETF nuevas, y están previstas otras para el ejercicio 2016. Este marco se completará en el ejercicio 2016 con la conclusión del pilar 4 sobre la gestión de los ingresos provenientes de recursos naturales y un Manual de transparencia fiscal.
El Análisis fiscal de las industrias de extracción de recursos (FARI, por sus siglas en inglés) es un marco de generación de modelos para el análisis fiscal de las industrias extractivas (IE). Ofrece una poderosa herramienta para evaluar, comparar y diseñar regímenes fiscales aplicables a las industrias extractivas a partir de un análisis sobre la distribución de los flujos de caja anuales a lo largo de la vida de un proyecto de IE entre los inversionistas y el gobierno, utilizando para ello modelos detallados para un régimen fiscal en particular.
El Modelo de evaluación de riesgos fiscales de las asociaciones público-privadas (P-FRAM, por sus siglas en inglés) es una herramienta analítica que evalúa los posibles costos y riesgos fiscales derivados de las asociaciones público-privadas. Está concebido para ofrecer un proceso estructurado y guiado de recopilación de datos pertinentes, cuantificar el impacto sobre el déficit y la deuda y efectuar un análisis de sensibilidad a variaciones en los parámetros macroeconómicos clave y específicos de cada proyecto.
Evaluación de la gestión de la inversión pública (PIMA, por sus siglas en inglés) es un marco diseñado para evaluar la solidez de las prácticas de gestión de la inversión pública de manera integral. Evalúa cómo las instituciones determinan el proceso de toma de decisiones en tres etapas clave: planificación, asignación e implementación de la inversión. Esta herramienta evalúa los puntos fuertes y débiles de las instituciones y ofrece recomendaciones prácticas para mejorar las instituciones de gestión de la inversión pública. El marco PIMA se pondrá a prueba en el ejercicio 2016.
Capacitación
El programa de capacitación del FMI es un elemento integral del mandato de la institución en lo que respecta al fortalecimiento de las capacidades y pretende adaptarse a la evolución macroeconómica internacional y a los cambiantes retos en lo que respecta a las políticas, a las solicitudes de los países miembros y a las innovaciones tecnológicas. El año pasado, el Instituto de Capacitación del FMI añadió nuevos temas de importancia estratégica para los países miembros, como la sostenibilidad de la deuda y la reforma de los subsidios a la energía. Los cursos ofrecen clases teóricas, instrumentos analíticos y seminarios prácticos. Los cursos en línea, gratuitos y a disposición de toda persona que disponga de una conexión a Internet, siguieron creciendo: se añadió un curso sobre reforma de los subsidios a la energía y se tradujo al francés la primera parte del curso de programación y políticas financieras. La capacitación en línea aumentó un notable 38%, equivalente a 13% de toda la capacitación ofrecida por el FMI en el ejercicio 2015.
Durante el ejercicio 2015, el FMI organizó 345 actividades de capacitación para sus países miembros, en las que participaron 11.315 funcionarios. Las economías de mercados emergentes fueron las beneficiarias del grueso de la capacitación del FMI, con alrededor de 53% del total anual (gráfico 2.10). En lo que respecta a la distribución regional, África subsahariana, Asia y el Pacífico, y Oriente Medio y Asia central recibieron el mayor volumen de capacitación durante el año (gráfico 2.11).
Respaldo de Donantes Para el Fortalecimiento de Las Capacidades
El respaldo de los donantes continúa ampliando la capacidad del FMI para proporcionar asistencia y capacitación a los países miembros. En el ejercicio 2015 se recibieron nuevos aportes por un total de US$145 millones, y las actividades financiadas por donantes totalizaron US$152 millones. El FMI canaliza el apoyo externo para el fortalecimiento de las capacidades a través de varios instrumentos, incluidos los CRAT, los centros de capacitación regionales, los fondos fiduciarios para fines específicos y las asociaciones bilaterales.
Los instrumentos financiados por múltiples donantes han suministrado eficazmente asistencia técnica y capacitación a países de bajo ingreso y de ingreso mediano bajo. La red de nueve CRAT desplegada en el Pacífico, Oriente Medio, África, el Caribe y América Central prestó asistencia técnica y capacitación práctica. Con el apoyo de estos centros, los países miembros lograron resultados tangibles en la reforma de sus instituciones económicas y financieras. Los fondos fiduciarios para fines específicos ofrecen asesoramiento especializado basado en las más recientes investigaciones y aprovechan la experiencia del FMI a escala mundial. Actualmente hay dos de estos fondos para países específicos y siete para temas específicos.
En el ejercicio 2015, se lanzó con éxito el fondo fiduciario para el fortalecimiento de las capacidades en Somalia, con US$6,6 millones comprometidos por donantes. Tras recibir de Noruega un aporte de US$3,1 millones durante el año, el programa del fondo fiduciario para Sudán del Sur, por US$10,2 millones, está ahora íntegramente financiado. En mayo de 2014 empezó la segunda fase quinquenal del fondo fiduciario para la lucha contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo. El nuevo fondo fiduciario para la herramienta de evaluación diagnóstica de la administración tributaria contribuye a mejorar las funciones de administración tributaria en los países miembros.
Las evaluaciones independientes de mitad del período de cinco CRAT, el fondo fiduciario específico para política y administración tributaria y el fondo fiduciario específico para la gestión de la riqueza en recursos naturales llegaron a la conclusión de que estos instrumentos están prestando servicios de fortalecimiento de las capacidades pertinentes, eficaces y de alta calidad.
El FMI amplió sus asociaciones con donantes de larga data para proyectos con financiamiento bilateral. Los cinco principales donantes del FMI para el fortalecimiento de las capacidades son Japón, la Unión Europea, Canadá, el Reino Unido y Suiza. Japón, el mayor donante, realizó nuevos aportes por un total de US$29,6 millones para el financiamiento de asistencia técnica y capacitación, incluidos dos programas de becas.
El FMI y el Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID) acordaron un nuevo proyecto para mejorar las estadísticas macroeconómicas de 44 países de África y Oriente Medio, en virtud del cual el DFID proporcionará aproximadamente US$9,3 millones a lo largo de los próximos cinco años para apoyar el fortalecimiento de las capacidades.
El proyecto previo, la Iniciativa para Mejorar la Divulgación de Datos, fue la primera etapa del proyecto estadístico para África financiado por el DFID y ejecutado por el FMI durante 2010–15. Logró muchos resultados concretos y ayudó a numerosos países a elaborar por primera vez cuentas nacionales trimestrales, estadísticas sobre la posición de inversión internacional e indicadores de solidez financiera; cambiar el año base de sus cuentas nacionales; ampliar la cobertura de las estadísticas monetarias; incrementar la frecuencia y exactitud de las estadísticas de finanzas públicas; ampliar la divulgación de datos mediante la publicación de páginas de datos nacionales resumidos y calendarios anticipados de divulgación de datos, e incorporar un mayor número de países al Sistema General de Divulgación de Datos y las Normas Especiales para la Divulgación de Datos del FMI.