02/02 Le rôle du renforcement des capacités dans la réduction de la pauvreté Services du FMI Mars 2002

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1. L'importance des capacités institutionnelles
   
2. Besoins prioritaires dans le renforcement des capacités
   
3. La contribution du FMI au renforcement des capacités
   
4. Coordination internationale du renforcement des capacités

L'expression «capacité institutionnelle» désigne souvent les moyens dont dispose un pays sur le plan de l'administration et de la gestion, en particulier dans la mise en œuvre des politiques économiques. Elle couvre un large éventail d'activités :

• le recueil des données statistiques nécessaires à la bonne exécution des politiques économiques, en adhérant à des normes agréées au plan international;
  

• les moyens permettant de bien planifier les dépenses publiques et l'acheminement des services publics aux niveaux central et local;
  

• la capacité du secteur public à absorber l'aide et à mettre en œuvre les projets;
  

• l'efficacité avec laquelle les organismes publics luttent contre la corruption et renforcent la gouvernance;
  

• la mise en place et le fonctionnement de cadres réglementaires ou prudentiels appropriés pour les entreprises et les banques;
  

• l'élaboration et la mise en application de législations et de réglementations ainsi que de réformes judiciaires;
  

• la protection des droits de propriété;
  

• la promotion de la concurrence et, de manière générale, d'une économie axée sur le marché.

Lorsque les capacités sont insuffisantes, autrement dit lorsqu'un gouvernement n'est pas en mesure de mettre effectivement en œuvre ses propres politiques, les conséquences peuvent être lourdes pour la société. Considérons par exemple la capacité à élaborer des prévisions budgétaires vraisemblables. Il y a encore quelques années, en Afrique, la différence entre montants budgétisés et chiffres réels de dépenses de fonctionnement (c'est-à-dire, à l'exclusion des projets d'équipement, souvent financés par des donateurs) pouvait être de l'ordre de 30 à 50 %. Or, lorsque la prévision est à ce point difficile, les gouvernants ne peuvent pas faire une utilisation optimale des ressources publiques. Dans certains pays, les autorités faisaient de l'éducation, de la santé publique et de l'entretien de l'infrastructure routière des axes prioritaires de dépense, mais les fonds finissaient par être alloués à d'autres fins.

II. Besoins prioritaires dans le renforcement des capacités

Les capacités institutionnelles couvrent un champ et un éventail d'aptitudes extrêmement vastes faisant intervenir l'ensemble des pouvoirs publics et leur capacité à former les ressources humaines au fur et à mesure qu'elles se renouvellent. Heureusement, les objectifs du Millénaire obligent à porter une attention particulière aux principaux résultats de l'action des pouvoirs publics, ce qui permet de voir quelles capacités doivent être renforcées en priorité. Si les besoins varient d'un pays à l'autre, certains domaines exigent une attention urgente dans de nombreux pays pauvres et méritent d'être soulignés :

• De solides politiques macroéconomiques, et notamment un cadre propice et transparent pour la vie des entreprises nationales ainsi qu'un secteur financier efficient fondé sur la primauté du droit, sont autant d'exigences fondamentales. Il faut pour cela compter sur une capacité de gestion macroéconomique effective, comprenant les moyens voulus sur le plan législatif et réglementaire ainsi que des aptitudes de gestion de la dette.
  

• Pour faire reculer la pauvreté, il faut de solides aptitudes de gestion des finances publiques, des programmes de dépenses pluriannuels et un système performant de suivi des dépenses.
  

• Comme il est nécessaire de mobiliser des fonds à l'appui du développement et de la réduction de la pauvreté, il faut pouvoir compter sur de bonnes aptitudes d'administration fiscale.
  

• Il est essentiel d'améliorer les capacités statistiques pour affiner l'analyse de la pauvreté et de son impact social et pour faciliter un suivi plus effectif des progrès accomplis dans la perspective des objectifs de développement.
  

• Il est fondamental de renforcer la capacité d'acheminement des services publics, en particulier vers les pauvres, de sorte que les recettes fiscales et l'aide extérieure puissent se traduire par une réduction de la pauvreté. Qui plus est, cela sera déterminant pour accroître les concours des donateurs.

En agissant sur plusieurs fronts, des synergies pourront se développer. Les progrès mettront toutefois un certain temps à se matérialiser et ils seront tributaires des priorités définies et de la situation nationale. Beaucoup de pays à faible revenu ont engagé un processus d'élaboration de documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP) et ont de la sorte mis en place un cadre utile pour la définition des besoins en matière de renforcement des capacités et pour la mobilisation d'une assistance technique suffisante. À cet égard, il est essentiel de développer les aptitudes locales, non seulement au sein des pouvoirs publics, mais aussi au cœur de la société civile, dans la recherche locale et dans les organismes de contrôle indépendants.

III. La contribution du FMI au renforcement des capacités

Le développement des capacités institutionnelles est certes une entreprise de taille, mais elle est vitale pour la réalisation des objectifs du Millénaire. Le FMI est fermement déterminé à agir sur ce front et il consacre une part importante de ses ressources humaines et financières —près de 100 millions de dollars en 2001 —à l'assistance technique et à la formation². Ces activités se concentrent sur les compétences primordiales de l'institution dans les domaines macroéconomiques et financiers et, le cas échéant, elles font l'objet d'une coordination avec d'autres organisations. Les champs couverts comprennent l'administration et les finances publiques, le développement du secteur financier et le développement de systèmes statistiques solides (tableau 1). L'assistance vise à aider les pays membres dans leur travail de réforme et dans la réalisation des objectifs de développement. L'assistance technique à l'appui du renforcement des capacités reçoit une attention toute particulière tant il est vrai que ce sont souvent les contraintes de capacité —et non le manque de volonté politique —qui font obstacle aux réformes économiques.

Même lorsque l'assistance technique est considérable et que les besoins sont bien ciblés, il importe de donner clairement un ordre de priorité à l'assistance technique du FMI. À l'heure actuelle, une priorité est accordée aux pays pauvres très endettés et aux pays sortant d'un conflit, afin de les aider à s'engager sur le chemin de la croissance durable. Reçoivent également une priorité les pays qui ont entrepris d'élaborer un DSRP. Les concours qui leur sont apportés s'inscrivent dans un cadre multilatéral dans lequel l'assistance technique du FMI trouve sa place.

Le FMI mobilise une part croissante de son assistance technique selon une formule régionale. En 1993, en coopération avec d'autres donateurs, il a mis sur pied le Pacific Island Regional Technical Assistance Center (PFTAC) pour répondre aux besoins particuliers des petits États insulaires du Pacifique. Un autre centre a également été créé dans la région des Caraïbes en 2001 avec le concours de plusieurs donateurs. Ces centres partagent les mêmes objectifs : aider à mobiliser l'assistance technique à l'appui du renforcement des capacités, rendre plus performante l'assistance technique du FMI grâce à une capacité de réaction plus rapide et multiplier les externalités en partageant les expériences régionales et en renforçant la coordination avec les autres fournisseurs d'assistance technique.

IV. Coordination internationale du renforcement des capacités

Le FMI n'est pas le seul à fournir une assistance technique, même dans sa sphère de compétence. La plupart des organismes internationaux de développement, d'une manière ou d'une autre, mettent leur assistance technique au service du renforcement des capacités. Or, pour que ces concours puissent être efficaces, il est essentiel de les coordonner. Il n'y a pas de panacée en la matière et plusieurs formules sont mises à l'épreuve, depuis les plus générales jusqu'aux approches hautement spécialisées. Citons plusieurs exemples d'initiatives auxquelles le FMI contribue sur le plan mondial, régional et national.

• À l'échelle mondiale, le Cadre intégré pour l'assistance technique liée au commerce en faveur des pays les moins avancés est une initiative interinstitutions³ destinée à faciliter la coordination de l'assistance technique liée au commerce extérieur. L'International Tax Dialog est une autre initiative moins formelle⁴ qui rassemble les pays en développement pour améliorer leur administration fiscale au moyen d'échanges et d'une meilleure coordination de l'assistance technique. L'Équipe de travail de Paris21 sur les indicateurs des capacités statistiques, présidée par le FMI, est l'une des nombreuses initiatives visant à améliorer les capacités statistiques.
  

• Sur le plan régional, le Partenariat pour le renforcement des capacités en Afrique (PACT), initiative dirigée par la Fondation pour le renforcement des capacités en Afrique, vise à renforcer les capacités humaines et institutionnelles en Afrique subsaharienne.
  

• Au niveau des pays, l'aide au développement comprend généralement un volet de coordination de l'assistance technique des donateurs. Il importe qu'en matière de coordination les pays bénéficiaires soient aux commandes. La récente revue du processus des DSRP montre combien il est important et urgent que le soutien des donateurs s'aligne sur ces documents. Les DSRP ont de bonnes chances de renforcer les partenariats avec les pays et d'améliorer la coordination des donateurs.

Pour faire des objectifs du Millénaire une réalité, il faudra que tous les donateurs insistent plus sur le renforcement des capacités dans les pays pauvres et qu'ils coordonnent l'acheminement de leur assistance. Pour sa part, le FMI ciblera avec plus de précision son assistance dans ses sphères de compétence et veillera à une pleine complémentarité avec l'action de la Banque mondiale, du PNUD et des autres partenaires au développement. En se concentrant davantage sur leur vocation et en s'attachant aux domaines prioritaires de l'assistance technique, tous les partenaires au développement, dont le FMI, peuvent aider les pays pauvres à mettre pleinement en valeur leur capital humain au service d'un avenir meilleur.

Domaines d'activité essentiels de l'assistance technique du FMI
Département de la monnaie et des changes	Département des finances publiques	Département des statistiques	Institut du FMI
Mise au point de réformes structurelles pour faciliter la formulation et la conduite efficace de la politique monétaire et de change : amélioration des opérations monétaires et de change, gestion des réserves, dispositif de liquidité systémique et aspects connexes de la gestion de la dette publique Systèmes bancaires et financiers solides et efficaces, indispensables pour la stabilité économique et financière : amélioration du contrôle et de la réglementation bancaires, restructuration/liquidation des banques, problèmes de contrôle transfrontalier et systèmes de paiement Renforcement des capacités des banques centrales et organismes de contrôle financier pour assurer la bonne application des politiques monétaire, de change et du secteur financier : amélioration du cadre juridique et institutionnel, et aspects prioritaires de la comptabilité de la banque centrale et des systèmes d'audit Aspects de la restructuration et des faillites des sociétés intéressant le secteur bancaire Développement et surveillance des marchés de capitaux Contrôle du secteur financier non bancaire; coordination et consolidation des organismes de contrôle Mise en place de centrales des risques Tables rondes /séminaires sur les opérations de la banque centrale et le contrôle du secteur financier	Création ou renforcement des capacités institutionnelles pour la gestion de la politique macro-budgétaire Mise au point de réformes structurelles et institutionnelles, pour améliorer durablement la mobilisation des recettes; aspects interjurisdictionnels à dimension macroéconomique (fédéralisme budgétaire, réforme tarifaire...) Préparation du budget et gestion des dépenses publiques; réforme des systèmes de trésorerie, de comptabilité publique et d'information Rationalisation des dépenses à court terme, inclusion de dispositifs de protection sociale dans les programmes du FMI et analyses de la viabilité macro-budgétaire des systèmes de sécurité sociale Conseils pour l'emploi des technologies de l'information dans l'administration fiscale/douanière et la gestion des dépenses publiques Élaboration de systèmes de transferts de l'administration centrale aux échelons administratifs inférieurs Élaboration de dispositifs de protection sociale et de systèmes de sécurité sociale, mais seulement si cela relève de l'ajustement macroéconomique et si la Banque mondiale n'est pas déjà active sur ce plan Cours, séminaires et tables rondes sur divers aspects des finances publiques Aspects fiscaux de la délinquance financière	Statistiques monétaires et financières Statistiques de la balance des paiements et du commerce international, y compris la position extérieure globale Statistiques sur les réserves et liquidités de change/la dette extérieure Statistiques de finances publiques Statistiques de la comptabilité nationale et des prix Organisation statistique Statistiques de l'emploi (en référer à l'Organisation internationale du travail) Statistiques socio-démographiques (en référer à la Banque mondiale) Mise au point et réalisation de recensement et d'enquêtes auprès des ménages ou des entreprises Informatisation; mise au point de bases de données et de systèmes d'information Cours/séminaires de formation par pays Mise au point de statistiques de base	Formations spécifiques sur les sujets suivants : Gestion macroéconomique et programmation financière Secteur financier Finances publiques Secteur extérieur Stratégies de réduction de la pauvreté Réforme structurelle Gouvernance Enjeux économiques pour les représentants d'ONG