Los avances logrados hasta la fecha constituyen un paso crucial en la lucha contra la pobreza, pero falta mucho por hacer. Las profundas inquietudes de la sociedad civil en muchos países ayudaron a estimular a la comunidad internacional a tomar medidas en el marco de la Iniciativa para los PPME. Pero en la actualidad algunos defensores del alivio de la deuda están pidiendo una condonación total de las deudas de los PPME. Algunos han centrado sus esfuerzos en las instituciones financieras internacionales. ¿En realidad será ésta la mejor forma de asegurar la disponibilidad de recursos para atacar la pobreza y fomentar el desarrollo en los países de bajo ingreso?

En esta nota se discuten las consecuencias de las propuestas de cancelar el 100% de la deuda multilateral. Primero, se analiza el alivio de la deuda en el marco de una estrategia general de lucha contra la pobreza. Segundo, se examina el enfoque actual del alivio de la deuda de los países pobres mediante la Iniciativa para los PPME. Tercero, se responde la pregunta fundamental de determinar las ventajas de esa propuesta. Por último, se examinan las consecuencias para el financiamiento del desarrollo, entre ellas quiénes terminarían pagándolas.

I. La estrategia de lucha contra la pobreza

Existen muchos factores que contribuyen a la pobreza en los países en desarrollo: la historia económica y política, la deficiente gestión económica, los problemas de gobernanza, los conflictos armados y algunos factores externos como el deterioro de la relación de intercambio y los problemas climatológicos. En aproximadamente la mitad de los 80 países más pobres, el nivel alto y no viable de la deuda externa también se ha convertido en una limitación fundamental para el desarrollo.

En la actualidad, el problema capital del desarrollo es la reducción de la pobreza mundial. Para poder hacerlo, debemos seguir una estrategia integral de reducción de la pobreza basada en dos pilares gemelos: los esfuerzos propios de los PPME por crear una base para el crecimiento sostenido que beneficie a los pobres, y el apoyo más decidido de la comunidad internacional.

Los líderes de África han reafirmado la responsabilidad de sus países por abordar los factores locales que impiden el alivio de la pobreza. Reconocen la importancia de mantener las reformas a fin de evitar cargas no viables de la deuda y restablecer la confianza de los inversionistas. Sus esfuerzos deben centrarse en la implementación de estrategias nacionales de crecimiento económico y reducción de la pobreza. Esto implica la creación de una capacidad de ejecución de las políticas sociales, una mejor gestión del gasto y muchos otros elementos de la reforma económica, social, política e institucional. La comunidad internacional, por su parte, debe responder mediante el suministro de una mayor asistencia oficial para el desarrollo en condiciones idóneas, la apertura de los mercados a los países pobres, la asistencia en el desarrollo de las capacidades y el suministro de un alivio de la deuda bien focalizado.

La Iniciativa para los PPME debe considerarse parte de este enfoque integral. Está eliminando la deuda que constituye un impedimento en la lucha de los países pobres contra la pobreza. Sienta las bases para que los países que tengan voluntad de hacerlo, con el apoyo de la comunidad internacional, superen otros factores que les impiden salir de la pobreza.

II. La Iniciativa para los PPME: ¿Qué se ha hecho?

Los acuerdos suscritos por los 23 países mencionados, junto con otras fuentes de alivio de la deuda, reducen su deuda total en dos tercios, lo que la sitúa a niveles inferiores al promedio de los países en desarrollo. El ahorro en los pagos efectivos del servicio de la deuda para estos países también es considerable: casi US$1.100 millones anuales en los tres años próximos. Los pagos del servicio de la deuda se reducirán drásticamente como porcentaje de la exportación, el PIB y los ingresos fiscales.

Esto es un verdadero avance. Una razón importante por la que la iniciativa está funcionando es que, por primera vez, se está ofreciendo alivio de la deuda en un marco transparente e integral en el que un factor crucial es la participación igualitaria de las partes. Otro factor singular es que el alivio se ofrece únicamente a los países que han demostrado el compromiso y la capacidad de utilizar recursos con eficacia. Estos principios se basan en el hecho de que el alivio de la deuda tiene un costo. En un mundo en que los recursos para el desarrollo son escasos, es esencial poder asegurarse de que el alivio de la deuda realmente va a cambiar las vidas de los sectores pobres.

Estos países han estado recibiendo un promedio de aproximadamente US$10.000 millones al año en donaciones y préstamos en condiciones concesionarias. Después de tener en cuenta el alivio de la deuda para los PPME, sus obligaciones en virtud del servicio de la deuda descenderán a menos de US$2.000 millones al año (de los cuales el 10% corresponden a créditos del Banco Mundial y el 12% a créditos del FMI). Además, varios gobiernos acreedores recientemente indicaron su intención de proporcionar una reducción de la deuda adicional a la contemplada por la Iniciativa para los PPME. Estas iniciativas son bienvenidas, aunque es esencial que el alivio de la deuda no se contrarreste con reducciones en los flujos de ayuda. Las cifras mencionadas ilustran la importancia de mantener el nivel de los nuevos flujos de asistencia a fin de que el alivio de la deuda contribuya al empeño de reducir la pobreza: un descenso de tan sólo el 10%  en los flujos de ayuda nueva cancelaría los beneficios del alivio de la deuda en virtud de la Iniciativa para los PPME, y una cancelación total de la deuda se contrarrestaría con un recorte del 20% en los flujos de ayuda. Puesto que la cancelación total de la deuda requeriría una actuación concertada por la totalidad de los acreedores, muchos de los cuales siguen proporcionando asistencia, la cancelación total pondría en grave peligro el flujo global de respaldo financiero para los países más pobres.

III. Alivio total de la deuda por parte de las instituciones multilaterales:
¿Sería útil en la lucha contra la pobreza mundial?

¿Cuáles son los argumentos a favor de la cancelación total de la deuda? Algunos dicen que, con una mayor reducción de las obligaciones del servicio de la deuda, los PPME podrían efectuar más inversiones relacionadas con el alivio de la pobreza. Pero la Iniciativa para los PPME ya está cambiando el panorama. Ahora mismo, tras el alivio de la deuda, el gasto social en los 23 PPME mencionados aumentará, según las proyecciones, un promedio de casi US$1.700 millones al año en 2001-02. La mayor parte de los recursos se destinarán a la salud, educación, programas de lucha contra el VIH/SIDA, infraestructura básica y reforma de la gobernanza. Al contrario de lo que afirman algunos paladines de la deuda, los PPME gastarán en promedio mucho más—no menos—en inversiones sociales prioritarias que en el servicio de la deuda. Después del alivio que proporciona la Iniciativa para los PPME, estos países gastarán aproximadamente el 2% del PIB en el servicio de la deuda, un porcentaje mucho menor que el de otros países en desarrollo, frente a aproximadamente el 7% en gasto social.

Con toda seguridad, los PPME siguen necesitando inversiones enfocadas hacia el beneficio de los sectores pobres. Pero la pregunta crucial es si la cancelación total de la deuda es la forma más eficaz y equitativa de apoyar esos programas.

La reducción de la deuda en virtud de la Iniciativa para los PPME debe considerarse como una medida adoptada por una sola vez, un primer paso que permita a los PPME valerse por sí mismos. Sus estrategias de crecimiento y reducción de la pobreza requieren respaldo financiero, lo que para muchos significará un nivel mucho más elevado de ayuda oficial en condiciones concesionarias por muchos años venideros. A su debido tiempo, ellos obtendrán la capacidad de obtener acceso al capital internacional privado, incluso inversión directa y más crédito.

El crédito es un medio indispensable de financiamiento del desarrollo, y por décadas ha ayudado a los países en desarrollo a convertirse en participantes operativos en la economía mundial. No obstante, el crédito se produce en un entorno de confianza mutua. Debe concederse en condiciones adecuadas, no debe utilizarse en exceso y no debe permitirse que al deudor se le salga de las manos. Del mismo modo, los acreedores deben tener confianza en que los créditos podrán ser, y serán, rembolsados.

Algunos se oponen al concepto mismo de que los países pobres se endeuden para financiar su desarrollo. Pero el crédito sigue siendo una parte crucial de la asistencia externa. De hecho, los PPME ya reciben unas transferencias netas de asistencia considerables en forma de préstamos en condiciones muy concesionarias, sobre todo de las instituciones multilaterales. La mayoría de las instituciones multilaterales, incluido el Banco Mundial a través de la AIF y el FMI a través del SCLP, proporcionan recursos a los países pobres mediante mecanismos cooperativos en condiciones muy concesionarias. Ésta es una fuente singular de financiamiento en condiciones concesionarias para los países más necesitados del mundo que se basa en el principio de que los países en desarrollo reciben préstamos, y los rembolsan, de la misma fuente de financiamiento. La calidad de acreedor preferencial del FMI, el Banco Mundial y otras instituciones financieras internacionales garantiza que ellos podrán seguir proporcionando respaldo financiero a sus miembros en forma sostenida, aun en circunstancias muy difíciles.

Obviamente, no en todas partes los resultados del crédito han sido buenos. Algunos países, por muy distintas razones, no se han beneficiado en gran medida. En los PPME, un resultado es la deuda no viable. La comunidad internacional tiene una obligación colectiva de abordar este problema. La Iniciativa para los PPME lo está haciendo. Pero también debemos estar preparados para apoyar las futuras necesidades de desarrollo de todos los países. Ésa es la razón por la cual la meta de la Iniciativa es ayudar a los países a lograr la viabilidad de la deuda, y se centra específicamente en los países pobres sumamente endeudados. La cancelación total de la deuda de esos países únicamente se haría a expensas de otros países prestatarios, entre ellos los que no son PPME, en los que habita el 80% de la población pobre del mundo. Los que piden una condonación del 100% de la deuda únicamente de los PPME, deben reconocer que esto no sería equitativo con otros países pobres.

IV. Conservación de la capacidad para financiar el desarrollo

Los defensores de una condonación del 100% de la deuda deben fijarse con objetividad en los costos. La deuda pública externa de los países de bajo ingreso se sitúa en unos US$460.000 millones. Los PPME y muchos otros países pobres atenderán sus necesidades de desarrollo basándose en el financiamiento externo por muchos años en el futuro. Los organismos bilaterales y multilaterales han atendido una parte cada vez mayor de estas necesidades mediante préstamos en condiciones concesionarias. La cancelación total podría afectar estos fondos y también podría socavar la confianza de los inversionistas actuales y potenciales, cuyo financiamiento es vital para el desarrollo a largo plazo de los países de bajo ingreso.

Además de los flujos provenientes de donantes bilaterales, la única fuente adicional de financiamiento en condiciones concesionarias son los organismos multilaterales, principalmente los bancos multilaterales de desarrollo y el FMI. Estos flujos concesionarios se financian de dos maneras: i) asignaciones presupuestarias de los países desarrollados y ii) rembolso de los préstamos concesionarios otorgados previamente por estos organismos. Obviamente, la comunidad accionista podría efectuar una asignación presupuestaria especial para sufragar el costo del alivio adicional de la deuda o del nuevo financiamiento por parte de los organismos multilaterales, pero en la actualidad hay poco apoyo en los países donantes para hacerlo. En estas circunstancias, ¿cómo afectaría a estos organismos una cancelación total de la deuda adeudada a ellos?

La AIF financia casi y la mitad de sus nuevos compromisos (unos US$6.500 millones anualmente) con el rembolso de los créditos y la renta de la inversión. Puesto que la AIF no tiene provisiones para pérdidas en los créditos que concede a sus miembros, esto significa que las cancelaciones contables constituirían una reducción directa, dólar por dólar, de la capacidad de la AIF para conceder créditos futuros a países pobres. En efecto, los créditos se reducirían a la mitad. Por otra parte, para mantener el nivel de los préstamos futuros de la AIF a este nivel, las contribuciones de los países desarrollados tendrían que multiplicarse por dos, una posibilidad que parece bastante remota.

Los bancos regionales de desarrollo (BID, BAfD, BAsD) también tienen ventanillas de préstamos "blandos" y están sujetos a limitaciones aún mayores, puesto que también dependen de las contribuciones de los países desarrollados. De hecho, el BAfD sigue registrando dificultades para asegurar un pleno financiamiento de la parte que le corresponde de los costos de la Iniciativa para los PPME según los mecanismos actuales. La cancelación total de la deuda probablemente lesionaría a estas instituciones.

El servicio para el crecimiento y la lucha contra la pobreza, del FMI, también se financia mediante contribuciones y recursos obtenidos en préstamo. Aunque está cerca de convertirse en un servicio permanente, sus operaciones futuras se financiarán exclusivamente mediante el rembolso de los préstamos. La condonación de la deuda agotaría los recursos de la Cuenta Fiduciaria del SCLP y obligaría al cierre de este servicio. No quedarían recursos disponibles para préstamos futuros del FMI en condiciones concesionarias, y el FMI tendría que abandonar el apoyo en condiciones concesionarias a sus países miembros más pobres.

Pero, ¿qué pasaría con los recursos no concesionarios de los organismos multilaterales? A menudo se plantea la pregunta de si los servicios de préstamo en condiciones "duras" de los bancos multilaterales de desarrollo y el FMI pueden compensar el alivio de la deuda concedido a través de las ventanillas de préstamo "blandas"—fuera de las considerables contribuciones que el BIRF ya efectúa a la AIF y los PPME a partir de sus ingresos netos. El hecho es que las ventanillas de préstamos en condiciones "duras" ya utilizan su capital pagado y sus reservas para sostener el nivel de los préstamos a los países miembros en desarrollo. Existen provisiones constituidas para compensar las pérdidas previstas del balance de los bancos multilaterales de desarrollo relacionadas con la exposición a los riesgos, y éstas no se pueden utilizar para cancelar en libros las pérdidas de otros balances sin poner en riesgo la existencia de la institución.

La razón deuda/capital del BIRF equivale a aproximadamente 5:1, si se tiene en cuenta la emisión de deuda con calificación AAA. Por consiguiente, su capacidad para otorgar préstamos se reduciría en US$5 por cada US$1 distribuido en alivio de la deuda con respecto a los balances de los prestatarios en condiciones concesionarias. Además, es probable que la cancelación contable se traduzca en una situación de capital propio más desfavorable para el Banco y por ende un aumento del costo de los préstamos para sus prestatarios. La condonación de la deuda, al reducir considerablemente el crédito y elevar su costo, produciría un grave efecto sobre los prestatarios habilitados para recibir préstamos del BIRF, que albergan al 80% de la población más pobre del mundo.

El FMI: Para el FMI, la cancelación total de la deuda sin un pleno financiamiento de los donantes bilaterales ocasionaría serios daños al cambiar de manera fundamental su función como ancla del sistema financiero internacional basado en el carácter rotatorio de los recursos. La condonación de la deuda no sólo eliminaría los préstamos en virtud del SCLP, sino que también pondría en peligro la integridad financiera del FMI. Las reservas de oro del FMI constituyen un factor fundamental de solidez de su situación financiera, que le confiere mayor credibilidad y la capacidad de ayudar a una mayor cantidad de países miembros en situaciones de crisis. La decisión de 1999 de los países miembros de utilizar, como medida excepcional y por una sola vez, ingresos provenientes de la inversión de las utilidades de unas ventas limitadas de oro al margen del mercado para ayudar a financiar la contribución del FMI a la Iniciativa para los PPME representó un costo considerable para la institución y los países miembros de ella. Unas ventas adicionales pondrían en riesgo la confianza de los países miembros en la solidez del FMI, y por ende en su capacidad de conceder préstamos.

V. El camino futuro

Hemos avanzado mucho en la implementación de la Iniciativa reforzada para los PPME, pero falta mucho por hacer. El siguiente desafío es avanzar en los acuerdos de alivio de la deuda para los países que aún no están habilitados para recibir alivio de la deuda en el marco de la Iniciativa para los PPME debido a los conflictos o a graves problemas de gobernanza. En países con voluntad de paz y estabilidad, consideramos que el alivio de la deuda en virtud de la Iniciativa para los PPME puede contribuir a la transición de una situación de conflicto a una de desarrollo sostenido, y abrigamos la esperanza de avanzar en esos países con la mayor celeridad posible. Pero más que el simple alivio de la deuda, esperamos poder estar en condiciones de apoyar su desarrollo a más largo plazo.

Creemos que la mejor forma en que la comunidad internacional puede respaldar las estrategias de reducción de la pobreza de los países de bajo ingreso es mediante la apertura de sus mercados a las exportaciones de los países pobres y el aumento de los nuevos flujos de ayuda en condiciones concesionarias. Los Sres. Köhler y Wolfensohn han indicado que gustosamente se unirían a una campaña para convencer a los países industriales de que regresen a la tradicional meta de las Naciones Unidas del 0,7% del PNB para la asistencia oficial para el desarrollo en un plazo de 10 años. Con los actuales niveles de ayuda exterior situándose en casi el 0,24% del PNB, la diferencia entre estas cifras asciende a unos $100.000 millones al año, una suma mucho mayor que el nivel de los flujos netos generados incluso por las propuestas más generosas de alivio de la deuda. Este financiamiento debe complementarse con un mayor acceso a los mercados de los países industriales a fin de que los países en desarrollo puedan ganarse por sí solos el acceso a la economía mundial. Éstas son metas que vale la pena plantearse a fin de lograr los objetivos de desarrollo internacional.