I. Общий обзор

Важным элементом международной помощи развивающемуся миру десятилетиями являлось льготное кредитование, которое в случае беднейших стран часто предоставлялось по процентным ставкам на уровне одного процента и менее и со сроком погашения свыше 30 лет. Несмотря на такие благоприятные условия многие бедные страны испытывали возрастающие трудности с осуществлением платежей по своим долгам в основном по причине того, что рост в этих странах был не столь быстрым, как ожидалось. 

Начиная с конца 1980-х годов страны-кредиторы совместно работали, с тем чтобы обеспечить более легкие условия погашения для бедных стран, обремененных долгами и проводящих политику по увеличению роста. Облегчение бремени существующей задолженности стран обеспечивалось на все более льготных условиях. Тем не менее во многих странах по-прежнему имели место проблемы. Со временем стало очевидно, что проблемы стран с погашением задолженности не носят просто временного характера и что необходимо более комплексное решение.

В 1996 году МВФ и Всемирный банк выступили с новой инициативой по облегчению бремени задолженности для бедных стран с высоким уровнем задолженности (Инициатива ХИПК).¹ Инициатива ХИПК была призвана решить долговые проблемы большинства бедных стран с высоким уровнем задолженности (первоначально 41 страна, преимущественно в Африке), общая сумма которой приближалась к 200 млрд долларов. Шестьсот миллионов человек населения этих стран живет в среднем на семь лет меньше, чем граждане других развивающихся стран, причем половина из них живет на сумму менее одного доллара в день. Основным препятствием на пути экономического и социального развития стран были обязательства по обслуживанию долга, которые стали поглощать большую долю (во многих случаях более половины) доходов от их экспорта. Инициатива ХИПК, усиленная в 1999 году для обеспечения более широкого, глубокого и быстрого облегчения бремени задолженности, направлена на поиск постоянного решения долговых проблем этих стран путем существенного сокращения долга в сочетании с реформами политики, направленными на достижение долгосрочного роста и сокращение бедности. Ключевым моментом здесь является обеспечение того, чтобы денежные средства, высвобождаемые благодаря облегчению бремени задолженности, пошли на цели устойчивого развития, с тем чтобы страны вновь не столкнулись с неподдающимися управлению долгами, а их население смогло выйти из условий крайней нищеты. Необходимые для этого меры политики непросты. Для их выработки и формирования консенсуса требуется время. Однако все большее число стран пользуется помощью международного сообщества благодаря принятию мер политики, которые позволяют им помогать самим себе. Со своей стороны международное сообщество, действуя через МВФ и Всемирный банк, предпринимает все усилия, чтобы обеспечить максимально быстрое получение помощи странами, которые в состоянии эффективно использовать облегчение бремени задолженности для сокращения бедности.

II. Причины возникновения высокого уровня задолженности бедных стран

Основными факторами, обусловившими накопление долга в бедных странах с высоким уровнем задолженности, были события, происходившие в мировом масштабе в 1970-е и 1980-е годы, — особенно потрясения в связи с ценами на нефть, высокие процентные ставки и спад в промышленно развитых странах, а затем слабые цены на сырьевые товары. После роста на 12 процентов в год в период с 1970 по 1980 годы цены на сырьевые товары резко упали в начале восьмидесятых годов. Страны частично компенсировали ухудшающиеся условия торговли увеличением иностранного заимствования.

Вместе с тем большую роль в накоплении долга сыграли и внутренние факторы. Многие страны уже жили не по средствам, имея высокий торговый и бюджетный дефицит и низкий уровень сбережений, и они никак не могли смягчить для себя внешние потрясения. Вместо этого они заимствовали еще больше, зачастую не проводя никаких изменений в политике, с тем чтобы сократить свою зависимость от займов. Плохое управление государственным сектором, в том числе порой неудачный выбор проектов донорами, означало, что большая часть иностранного заимствования была разбазарена, не принеся никакой долгосрочной выгоды в плане потенциала производства или зарабатывания иностранной валюты. Неблагоприятные погодные условия, продолжительные гражданские войны, слабая экономическая политика и плохое управление — все эти факторы сыграли свою роль в накоплении задолженности.

Некоторые бедные страны все больше прибегали к новому заимствованию просто для обслуживания долга. Становились более дефицитными средства для новых инвестиций, замедлялся экономический рост, устанавливалась такая динамика долга, которая во многих случаях становилась непосильной. Долг развивающихся стран (в том числе со средним доходом) увеличился с 500 млрд долларов в 1980 до одного триллиона долларов в 1985 году и примерно до двух триллионов в 2000 году. Общая сумма задолженности 41 страны, на которые распространялась Инициатива ХИПК и которые относились к самым беднейшим странам, возросла с 60 млрд долларов в 1980 году до 105 млрд долларов в 1985 году и до 190 млрд долларов в 1990 году, а при отсутствии сокращения долга приблизилась бы к 200 млрд долларов в 2000 году. 

Первоначально кредиторы считали, что проблемы бедных стран с обслуживанием долга носят временный характер. В этой связи облегчение бремени задолженности принимало форму переоформления сроков платежей, иногда на льготных условиях, а иногда в сочетании с новыми пакетами кредитов (подобные механизмы для стран-дебиторов со средним доходом обсуждаются во вставке 1). По существу сформировался сложный механизм, обеспечивающий равное участие всех двусторонних кредиторов той или иной страны. Правительства стран-кредиторов создали комитет, для того чтобы в консультации с МВФ договориться о необходимом облегчении бремени задолженности и попытаться обеспечить, чтобы все кредиторы предложили условия по крайней мере не менее благоприятные, чем условия, согласованные комитетом. Поскольку этот комитет размещался при французском казначействе, он стал известен как «Парижский клуб». Частое переоформление задолженности многих дебиторов на условиях Парижского клуба привело официальных кредиторов к признанию необходимости нового подхода к странам, вышедшим за стадию переоформления обслуживания долга. На встречах на высшем уровне Группы семи промышленно развитых стран в Торонто (1988), Тринидаде (1990), Лондоне (1991) и Неаполе (1994) были разработаны новые механизмы облегчения бремени задолженности на более льготных условиях. Так, в условия переоформления задолженности Парижским клубом вносились все большие суммы сокращения долга, и поэтому к 1994 году, когда Парижский клуб начал предлагать переоформление на «неапольских условиях», до двух третей объема официального долга было аннулировано. Через процесс Парижского клуба было аннулировано долга и обслуживания долга на сумму 60 млрд долларов.

Тем не менее, задолженность бедных стран остается высокой. К середине 1990-х годов стало очевидно, что сочетания существующих механизмов облегчения бремени задолженности, новой официальной помощи и комплексов мер политики, направленных на сокращение потребностей в заимствовании, было по-прежнему не достаточно, чтобы уменьшить долг до посильного уровня. В октябре 1996 года МВФ и Всемирный банк совместно объявили об Инициативе ХИПК, призванной обеспечить комплексное решение проблем задолженности бедных стран.

III. Инициатива ХИПК

Инициатива в отношении бедных стран с высоким уровнем задолженности (ХИПК) представляет собой подход к сокращению долга, который требует участия всех кредиторов — двусторонних, многосторонних и коммерческих. Инициатива имеет целью довести бремя обслуживания долга стран до посильного уровня посредством комплекса рациональных мер политики, значительного облегчения бремени задолженности и новых притоков помощи. Для получения страной права на такую помощь ее доход на душу населения должен быть достаточно низким, чтобы соответствовать критериям льготного кредитования со стороны МВФ и Всемирного банка, и она должна испытывать непосильное бремя задолженности даже после традиционных мер облегчения такого бремени (например, на Неапольских условиях Парижского клуба). 

Общая сумма облегчения бремени долга, ожидаемого в рамках Инициативы ХИПК, помимо облегчения бремени долга в рамках таких традиционных механизмов, как Парижский клуб, или дополнительных мер двусторонних кредиторов, составляет приблизительно 60 млрд долларов. Поскольку срок многих платежей, на которые распространяется облегчение бремени долга, наступает через много лет, кредиторы могут предусмотреть (в собственных бюджетах) их списание по более низкой стоимости, чем номинальная стоимость долга, если они сейчас инвестируют средства под такие будущие платежи. Следовательно, общая стоимость инициативы ХИПК на начало 2000 года составила примерно 28 млрд долларов — то есть это чистая приведенная стоимость (ЧПС) сокращения долга.

Одной из новаторских особенностей Инициативы ХИПК является то, что она основана на полном участии многосторонних кредиторов, включая МВФ, Всемирный банк и региональные банки развития. Эти организации традиционно пользуются статусом привилегированных кредиторов и не переоформляли свои кредиты. В рамках Инициативы ХИПК все эти организации участвуют в облегчении бремени задолженности, существенно сокращая свои требования к странам, удовлетворяющим соответствующим критериям. По существу половина суммы облегчения бремени задолженности, обеспечиваемого в рамках Инициативы ХИПК, придется на многосторонний долг.

Как только страны демонстрируют свою приверженность делу уменьшения макроэкономических дисбалансов и поддержки мер политики, ориентированных на устойчивый рост, обычно на протяжении трехлетнего периода, они достигают «стадии принятия решения». На этой стадии производится оценка необходимой помощи и принимаются соответствующие обязательства об облегчении бремени задолженности, включая сокращение объема долга. Полное сокращение объема долга производится после дальнейшего периода проведения обоснованной экономической политики на так называемой «стадии завершения». 

Первоначальный прогресс с реализацией Инициативы не оправдал ожиданий общественности, так как за первые три года право на получение помощи получили семь стран. В ответ на это Инициатива ХИПК в октябре 1999 года была усилена благодаря новым механизмам, обеспечивающим более глубокое, широкое и быстрое облегчение бремени задолженности. Была введена практика промежуточного облегчения бремени задолженности в период между стадией принятия решения и стадией завершения, что позволяет сократить издержки по обслуживанию долга сразу после принятия соответствующего решения, а большая часть помощи предоставляется в начальном периоде с целью высвобождения ресурсов для более высоких расходов на сокращение бедности. Был принят подход «плавающей» стадии завершения, в соответствии с которым стадия завершения достигается, как только соответствующая страна реализует комплекс заранее определенных реформ, имеющих принципиально важное значение для ускорения роста и сокращения бедности. С тем чтобы увеличить сумму предлагаемого облегчения бремени задолженности, сумма долга, который мог бы быть посилен для страны (который ей по-прежнему придется обслуживать после сокращений в рамках Инициативы), была пересмотрена и определена на уровне не более 150 процентов годового экспорта и меньше в случаях тяжелого бюджетного бремени задолженности. Эти изменения привели к заметному ускорению облегчения бремени задолженности по линии ХИПК. За первый год действия этих нововведений были приняты обязательства об облегчении бремени задолженности 10 стран на сумму 10 млрд долларов, что намного больше суммы облегчения бремени задолженности, утвержденной в рамках «старой» Инициативы ХИПК за предыдущие три года (схема 1).

В то время как кредиторы принимали обязательства об обеспечении еще большего облегчения бремени задолженности в рамках нововведений 1999 года, роль дебиторов стала более четкой. От получателей помощи по линии Инициативы ожидается, что они будут использовать высвобождаемые благодаря облегчению бремени задолженности ресурсы на сокращение бедности. Для получения права на помощь в рамках Инициативы ХИПК — или на льготные кредиты от МВФ или Всемирного банка — от стран ожидается, что они подготовят стратегии сокращения бедности  (вставка 2). С тем чтобы эффективно адресовать причины бедности в той или иной стране и обеспечить наиболее эффективное использование имеющихся средств, подготовка таких стратегий должна основываться на процессе широкого участия. Ожидается, что эти стратегии благодаря прозрачному установлению приоритетов по сокращению бедности в условиях причастности к этому соответствующей страны будут способствовать обеспечению того, что ресурсы ХИПК будут действительно использоваться на цели сокращения бедности.

IV. Решение задач сокращения долга

Совокупное сокращение долга посредством как традиционного облегчения бремени задолженности, так и Инициативы ХИПК, может составить до двух третей от всего долга соответствующих стран. Для десяти стран, уже извлекших выгоду из нововведений, отношение суммы обслуживания долга к экспорту понизится в среднем до уровня менее 10 процентов, что составляет половину среднего уровня для развивающихся стран. За следующие пять лет эти страны сэкономят на обслуживании долга в среднем по 0,5 процента ВВП. Учитывая, что социальные расходы составляют в среднем 5 процентов ВВП, за счет таких сокращений можно было бы финансировать существенные улучшения в здравоохранении и образовании. Еще более важным при этом представляется то, что участвующие страны закладывают необходимую основу для предотвращения возникновения новых проблем задолженности в будущем, тем самым улучшая свои возможности по продолжению программ борьбы с бедностью.

Однако для того чтобы в полной мере воспользоваться такими выгодами, все стороны Инициативы ХИПК должны выполнять свои соответствующие роли. Донорам и кредиторам необходимо разделять издержки облегчения бремени задолженности, включая вклад многосторонних организаций, без урезания других форм помощи. МВФ и Всемирному банку необходимо помогать странам в принятии мер политики, выводящих их на путь устойчивого роста и сокращения бедности, и при этом делать все возможное, чтобы обеспечивать быстрое получение помощи теми странами, которые в состоянии эффективно ее использовать. Самим же странам необходимо доводить до конца порой трудные изменения политики.

Роль двусторонних кредиторов и доноров

Двусторонние партнеры бедных стран с высоким уровнем задолженности являются основными источниками финансирования Инициативы и поэтому играют принципиально важную роль. В частности, при подготовке комплексов облегчения бремени задолженности для отдельных стран, входящих в эту категорию, донорам и кредиторам необходимо обеспечивать, чтобы сокращение долга не приводило к сокращению непрерывного потока помощи. Такие страны в совокупности получают вдвое больше новых денежных средств — порядка 16 млрд долларов, — чем они каждый год выплачивают в счет обслуживания долга. Источником всех этих средств или их гарантами являются налогоплательщики в странах-донорах. Правительства, даже самые щедрые, серьезно относятся к своей роли распорядителя средств своих граждан. Поэтому им необходимо быть уверенными в том, что облегчение бремени задолженности будет эффективно использоваться для сокращения бедности.

Роль односторонних организаций

Для МВФ, Всемирного банка и региональных банков развития сокращение долга беднейших стран является сегодня одной из первоочередных задач, будучи принципиально важным компонентом стратегии по сокращению бедности. Вместе с тем их участие в Инициативе (на которое приходится половина общей суммы в размере 28 млрд долларов) зависит от поддержки соответствующих государств-членов: ведь источником обеспечиваемого ими облегчения бремени задолженности в конечном счете являются также и налогоплательщики этих государств-членов. Важный вклад многосторонних банков развития заключается в их способности предоставлять странам со средним уровнем доходов кредиты по относительно низким процентным ставкам. Они в состоянии это делать, поскольку могут на основе своей финансовой устойчивости заимствовать на рынках по крайне выгодным ставкам и передавать экономию заемщикам. Сокращение долга без специального финансирования может подорвать кредитоспособность таких учреждений, а также повысить стоимость или сократить сумму доступного нового кредитования. Это поставило бы под угрозу поток новых денежных средств, причем не только в страны, на которые распространяется Инициатива ХИПК. Из-за крупных дебиторов более высокие издержки придется платить другим развивающимся странам, включая около двух десятков стран с низким уровнем доходов, уровень задолженности которых не стал высоким в силу проведения обоснованной политики или благоприятных обстоятельств. Этого не следует допускать по соображениям справедливости.

С тем чтобы помочь двусторонним кредиторам в покрытии стоимости Инициативы ХИПК, за счет взносов от государств-доноров был создан специальный Трастовый фонд ХИПК. Трастовый фонд призван дополнить собственные усилия кредиторов. Приходящиеся на МВФ 2 млрд долларов стоимости надлежит финансировать частично за счет взносов по подписке (первоначально в золоте), внесенных государствами-членами при учреждении МВФ, а остальная часть зависит от двусторонних взносов. Всемирный банк будет в состоянии финансировать свое участие в течение первых нескольких лет за счет прибыли от своих кредитов странам со средним уровнем доходов; после этого ему также будут необходимы донорские взносы для покрытия своей доли в размере 6 млрд долларов в стоимости Инициативы ХИПК. Ожидается, что Межамериканский банк развития сможет покрыть большую часть своего вклада в размере миллиарда долларов за счет собственных ресурсов, но другим многосторонним организациям в данном регионе будут необходимы взносы в размере свыше половины миллиарда долларов. Африканский банк развития, у которого нет крупного пула кредитов странам со средним уровнем доходов, имеющегося у аналогичных учреждений в других регионах, может предоставить менее 20 процентов из необходимых ему 2 млрд долларов за счет собственных ресурсов; остальную сумму потребуется внести донорам. Таким образом, Трастовому фонду ХИПК будет необходимо своевременно получить дополнительные донорские взносы, с тем чтобы многосторонние организации смогли обеспечить свою долю в облегчении бремени задолженности и ускорить весь процесс. 

Особую роль в реализации Инициативы ХИПК, безусловно, играют МВФ и Всемирный банк. Они обязаны помогать правительствам формулировать программы экономической политики, обеспечивающие надлежащее использование ресурсов в рамках Инициативы ХИПК, а также давать оценку тому, соответствуют ли стратегии стран по сокращению бедности поставленным задачам. Балансирование необходимости оберегать ресурсы доноров и доверия к Инициативе относительно потребностей бедных стран с высоким уровнем задолженности в облегчении ее бремени является сложной задачей. МВФ и Всемирный банк обязуются сделать все возможное, чтобы помочь остальным странам, не страдающим от конфликтов, перейти к стадии принятия решения буквально через несколько месяцев, как только они смогут продемонстрировать, что они в состоянии эффективно использовать облегчение бремени задолженности для сокращения бедности. Для достижения этой цели МВФ и Всемирный банк предприняли следующие дальнейшие шаги по ускорению процесса облегчения бремени задолженности.²

• Ориентация требований в отношении политики, проводимой до облегчения бремени задолженности, на те из них, которые имеют важное значение (например, укрепление надлежащего управления и подотчетности) для успешного проведения странами стратегий сокращения бедности и содействия экономическому росту.

• Принятие более гибкого подхода к требованиям относительно «достижений», с тем чтобы дать возможность облегчения бремени задолженности странам, экономические показатели которых в основном соответствуют намеченному курсу.

• Ограничение требований относительно ПДССБ, с тем чтобы задержки в подготовке не сдерживали процесса облегчения бремени задолженности.

• Использование совместного комитета Всемирного банка и МВФ на высоком уровне — Объединенного комитета по реализации — для ускорения процесса и решения проблем по мере их возникновения.

Эти шаги были дополнены объявлением об установлении «расширенного партнерства» между двумя организациями в сентябре 2000 года. Хорст Келер и Джеймс Вульфенсон в своем совместном заявлении отметили: «Мы преисполнены решимости довести выгоды облегчения бремени задолженности до максимально широкого круга стран и в максимально короткие сроки. С тем чтобы достичь этой цели, специалисты наших организаций работают в тесном сотрудничестве друг с другом. Конечным критерием данной инициативы является то, насколько эффективно облегчение бремени задолженности способствует сокращению бедности».³

Роль бедных стран с высоким уровнем задолженности

Инициатива ХИПК подчеркивает не только необходимость сокращения долга до посильного уровня, но и необходимость реализации странами мер политики, требующихся для обеспечения того, чтобы долг не стал проблемой в будущем. Бедные страны получают кредиты с длительными сроками погашения исходя из предположения, что они за счет роста преодолеют бремя своей задолженности; Инициатива ХИПК призвана воплотить это в реальность. Ко времени достижения стадии завершения странам следует иметь до 5 лет опыта проведения экономической политики, способствующей росту. А в период возникновения проблем долга бедные страны с высоким уровнем задолженности в своей совокупности имели среднегодовые темпы роста реального ВВП на уровне не многим более 2 процентов. С 1995 года рост составлял около 5 процентов. Задача заключается в том, чтобы поддержать и улучшить эти последние достижения, а также чтобы малообеспеченные слои населения извлекли выгоду из роста.

Облегчение бремени задолженности обеспечивается тогда, когда страны показывают, что действительно встали на путь устойчивого роста. Это оценивается по нескольким параметрам. Одним из них является способность и готовность проводить обоснованную макроэкономическую и структурную политику, обеспечивающую благоприятные условия для экономической деятельности и сокращения бедности. Надлежащая политика как способствует росту, так и устраняет необходимость в использовании иностранного заимствования для финансирования экономически неприемлемых мер политики. Другим параметром является способность рационально использовать облегчение бремени задолженности и иных ресурсов доноров, а также в целом создать обстановку, препятствующую расцвету коррупции и способствующую надлежащему управлению. Мало смысла в том, чтобы предоставлять денежные средства бедным странам, если от этого не выиграют малообеспеченные слои населения в них. Разбазаривание средств, предоставленных в порядке облегчения бремени задолженности, будет не только потерей для страны, но и может поставить под угрозу предоставление дополнительных средств от доноров, обеспокоенных ненадлежащим использованием такой помощи. Одним из ключевых элементов является также сдержанная политика управления долгом, обеспечивающая, чтобы новое заимствование не было ни чрезмерным, ни слишком дорогостоящим, и могло быть погашено.

В конечном итоге, а также из уважения к тем бедным странам, которые не имеют требующего устранения бремени непосильного долга, инициатива ХИПК может получить дальнейшее развитие только применительно к странам, которые способны показать свою готовность и желание работать в собственных интересах для достижения лучшего будущего. В отношении этих стран МВФ видит этическую обязанность оказывать помощь, и организация стремится максимально быстро добиться того, чтобы Инициатива ХИПК обеспечила как расчистку задолженности, так и долгосрочный выход из бедности.

¹Подробно об этой инициативе см. документ: "Debt Initiative for the Heavily Indebted Poor Countries (HIPCs)" International Monetary Fund (September 2000). С ним можно ознакомиться через Интернет на сайте МВФ: http://0-www-imf-org.library.svsu.edu/external/np/exr/facts/hipc.htm.

²Более подробно об этом см.: "Heavily Indebted Poor Countries Initiative and Poverty Reduction Strategy Papers-Progress Reports", Memorandum to Members of the International Monetary and Financial Committee and Members of the Development Committee from Horst Kohler and James D. Wolfensohn (September 7, 2000). С этим документом можно ознакомиться через Интернет на сайте МВФ: http://0-www-imf-org.library.svsu.edu/external/np/hipc/2000/memo.htm.

³См. "The IMF and the World Bank Group: An Enhanced Partnership for Sustainable Growth and Poverty Reduction," Joint statement by Horst Kohler and James Wolfensohn (September 5, 2000). С этим заявлением можно ознакомиться через Интернет на сайте МВФ: http://0-www-imf-org.library.svsu.edu/external/np/omd/2000/part.htm.