I. Panorama general

Durante décadas, los préstamos concesionarios han constituido un importante elemento de la asistencia internacional al mundo en desarrollo. En el caso de los países más pobres, con frecuencia esa asistencia fue otorgada a tasas de interés del 1% o menos y con vencimientos de más de 30 años. A pesar de estas condiciones favorables, muchos países pobres han encontrado creciente dificultad para efectuar los pagos correspondientes al servicio de su deuda, principalmente porque no han crecido en forma tan rápida como se esperaba.

A partir de fines de los años ochenta, los países acreedores han procurado acordar condiciones progresivamente más favorables a los países pobres que se esfuerzan por amortizar su deuda y poner en práctica políticas destinadas a acelerar el crecimiento. Se proporcionó alivio cada vez más concesionario para la deuda que los países ya habían acumulado. No obstante, muchos de ellos continuaron experimentando problemas. Con el tiempo, resultó evidente que los problemas de amortización que aquejaban a los países no eran sólo temporarios, y que se necesitaba una solución más integral.

En 1996, el FMI y el Banco Mundial encararon un nuevo proyecto de alivio de la deuda de los países pobres muy endeudados, la Iniciativa para la reducción de la deuda de los países pobres muy endeudados (PPME)¹. La Iniciativa para los PPME tuvo por objeto resolver los problemas de la deuda de los países pobres más endeudados (originalmente 41 países, en su mayor parte de África), con una deuda total de cerca de US$200.000 millones. En estos países, 600 millones de personas viven en promedio 7 años menos que los ciudadanos de otros países en desarrollo, y la mitad subsiste con menos de US$1 por día. Las obligaciones derivadas del servicio de la deuda, que habían llegado a absorber una elevada proporción
—en muchos casos más de la mitad— de los ingresos de exportación de los países, constituían un importante obstáculo a su desarrollo económico y social. La Iniciativa para los PPME, que fue reforzada en 1999 con el objeto de proporcionar un alivio más amplio, más profundo y más rápido de la deuda, procura lograr una solución permanente a los problemas de endeudamiento de estos países, combinando una sustancial reducción de la deuda con reformas de política destinadas a elevar el crecimiento a largo plazo y reducir la pobreza. La clave es asegurar que los recursos liberados mediante el alivio de la deuda se destinen al desarrollo sostenible, de manera que los países no vuelvan a enfrentar una deuda inmanejable y sus pueblos puedan salir de la extrema pobreza. Las políticas que se necesitan no son simples, y su formulación y la generación del necesario consenso requieren tiempo, pero un número cada vez mayor de países está logrando la ayuda de la comunidad internacional adoptando políticas para ayudarse a sí mismos. Por su parte, la comunidad internacional
—conjuntamente con el FMI y el Banco Mundial— está realizando todos los esfuerzos posibles por asegurar que los países en condiciones de aprovechar en forma efectiva el alivio de la deuda para reducir la pobreza puedan recibirlo lo antes posible.

II. Cómo se endeudaron tanto los países pobres

Los acontecimientos mundiales de los años setenta y ochenta —en particular las conmociones del precio del petróleo, las elevadas tasas de interés y las recesiones en los países industriales, y luego la debilidad del precio de los productos básicos— contribuyeron en gran medida a la acumulación de la deuda de los PPME. Después de incrementarse un 12% anual entre 1970 y 1980, el precio de los productos básicos cayó marcadamente a principios de los años ochenta. Los países compensaron parcialmente el deterioro de la relación de intercambio mediante un mayor endeudamiento externo.

En la acumulación de la deuda, sin embargo, también desempeñaron un importante papel ciertos factores internos. Muchos países ya estaban viviendo por encima de sus posibilidades, con elevados déficit comerciales y presupuestarios y bajas tasas de ahorro, y no tenían forma de protegerse de las perturbaciones exógenas. En cambio, se endeudaron más fuertemente, con frecuencia sin modificar su política para reducir su dependencia del crédito. La deficiente gestión del sector público, y en ciertos casos una inadecuada selección de proyectos por parte de los donantes, dieron como resultado que en muchos casos se despilfarraran los préstamos externos, sin un beneficio a largo plazo en términos de capacidad para producir o generar divisas. La inestabilidad del clima, las prolongadas guerras civiles, la debilidad de las políticas económicas y la deficiente gestión pública han influido en esa acumulación de deudas.

Algunos países pobres recurrieron cada vez más a nuevos préstamos simplemente para atender el servicio de la deuda. Los recursos para nuevas inversiones se tornaron más escasos, se redujo el ritmo de desarrollo económico y la deuda adquirió una dinámica que se hizo insostenible en muchos casos. La deuda de los países en desarrollo (incluidos los países de mediano ingreso) se incrementó de US$500.000 millones en 1980 a US$1 billón en 1985 y a alrededor de US$2 billones en 2000. El endeudamiento total de los 41 PPME
—entre los más pobres de los pobres— pasó de US$60.000 millones en 1980 a US$105.000 millones en 1985 y a US$190.000 millones en 1990, y si no hubiera sido por la reducción de la deuda, habría alcanzado un nivel cercano a los US$200.000 millones en 2000.

Inicialmente, los acreedores creyeron que los problemas del servicio de la deuda de los países pobres serían transitorios. En consecuencia, el alivio de la deuda asumió la forma de reprogramación de la deuda, a veces en condiciones concesionarias y otras veces acompañada de nuevos conjuntos de préstamos (en el recuadro 1 se analizan tales arreglos en el caso de los deudores de ingreso mediano). Se elaboró un complicado mecanismo para asegurar que todos los acreedores bilaterales de un país contribuyeran en forma igual. Los gobiernos acreedores formaron un comité para acordar el alivio de la deuda que fuera necesario, en consulta con el FMI, y para tratar de asegurar que todos los acreedores ofrecieran condiciones por lo menos tan favorables como las acordadas por el comité. Este, que constituyó su sede en la tesorería francesa, pasó a conocerse como el "Club de París". Las repetidas reprogramaciones acordadas por el Club de París a muchos deudores llevaron a los prestamistas oficiales a reconocer que era preciso adoptar un nuevo enfoque en el caso de estos países dado que la simple reprogramación de la deuda ya no era suficiente. En las reuniones cumbre de los países industriales del G-7 celebradas en Toronto (1988), Trinidad (1990), Londres (1991) y Nápoles (1994), se crearon mecanismos cada vez más concesionarios con el objeto de producir un alivio más duradero. En consecuencia, en las condiciones de las reprogramaciones del Club de París se introdujeron montos crecientes de reducción de la deuda, de manera que para 1994, cuando el Club de París comenzó a ofrecer las "condiciones de Nápoles" en las reprogramaciones, se llegó a cancelar hasta las dos terceras partes del volumen de la deuda oficial. A través del proceso del Club de París se han cancelado alrededor de US$60.000 millones del principal y el servicio de la deuda.

Aun así, la deuda de los países pobres continuó siendo elevada. Para mediados de los años noventa, era evidente que la combinación de los mecanismos existentes de alivio de la deuda, la nueva asistencia oficial y los conjuntos de medidas de política destinados a reducir las necesidades de endeudamiento todavía no era suficiente para reducir la deuda a niveles sostenibles. En octubre de 1996, el FMI y el Banco Mundial anunciaron conjuntamente la Iniciativa para los PPME, con el fin de proporcionar una solución integral a los problemas del endeudamiento de los países pobres.

III. La Iniciativa para los PPME

La Iniciativa para la reducción de la deuda de los países pobres muy endeudados (PPME) es un mecanismo que requiere la participación de todos los acreedores: bilaterales, multilaterales y comerciales. La Iniciativa se propone lograr que la carga de la deuda de los países sea manejable, mediante una combinación de sólidas políticas, un generoso alivio de la deuda y una renovada afluencia de ayuda. Para que un país pueda beneficiarse de la Iniciativa, su ingreso per cápita debe ser lo suficientemente bajo como para estar en condiciones de recibir préstamos concesionarios del FMI y el Banco Mundial, y debe enfrentar una carga insostenible de deuda incluso después de haber recibido alivio de la deuda conforme a los mecanismos tradicionales (como las condiciones de Nápoles establecidas por el Club de París).

El volumen total del alivio de la deuda contemplado en el marco de la Iniciativa para los PPME —además del alivio obtenido en el marco de los mecanismos tradicionales como el Club de París o las medidas adicionales adoptadas por los acreedores bilaterales— asciende a alrededor de US$60.000 millones. Como algunos de los pagos para los que se otorga alivio de la deuda no vencen hasta dentro de muchos años, los acreedores pueden constituir reservas (en sus propios presupuestos) para cancelarlos a un costo inferior al valor nominal de la deuda invirtiendo ahora para esos pagos futuros. En consecuencia, el costo total de la Iniciativa para los PPME a principios de 2000 era de alrededor de US$28.000 millones, o sea el valor neto actualizado (VNA) de la reducción de la deuda.

Una de las características innovadoras de la Iniciativa para los PPME es que se basa en la plena participación de los acreedores multilaterales, incluidos el FMI y el Banco Mundial, y los bancos regionales de desarrollo. Históricamente, estas instituciones han asumido la posición de acreedores preferenciales y no han reprogramado sus préstamos. En el marco de la Iniciativa para los PPME, todas estas instituciones están proveyendo alivio de la deuda, reduciendo sustancialmente sus créditos contra los países habilitados para acogerse a dicha iniciativa. De hecho, la mitad del alivio de la deuda que se proveerá en el marco de la Iniciativa corresponde a deudas frente a instituciones multilaterales.

Una vez que los países han demostrado su decisión de reducir los desequilibrios macro-económicos y adoptar políticas orientadas hacia un crecimiento sostenido, normalmente en un período de tres años, alcanzan el "punto de decisión". En esta etapa, se evalúa la asistencia necesaria y se compromete el alivio apropiado, incluida la reducción del volumen de la deuda. La totalidad de la reducción del volumen de la deuda se pone en práctica después de un período adicional de aplicación de sólidas políticas económicas, en lo que entonces se llama "punto de culminación".

El progreso inicial de la Iniciativa no satisfizo las expectativas: en los primeros tres años siete países resultaron habilitados para recibir asistencia. La Iniciativa fue reforzada en octubre de 1999, estableciéndose nuevos mecanismos para proporcionar un alivio más profundo, amplio y rápido. Se introdujo un alivio provisional entre el punto de decisión y el punto de culminación, de manera tal que el costo del servicio de la deuda se reduce tan pronto como se adopta la decisión, y la asistencia se otorga inicialmente con el fin de liberar recursos que pueden destinarse a incrementar los gastos en la lucha contra la pobreza. Se adoptó asimismo un punto de culminación "flotante", en virtud del cual el punto de culminación se alcanza no bien el país pone en práctica un conjunto predefinido de reformas fundamentales para acelerar el crecimiento y reducir la pobreza. Para incrementar el monto del alivio de la deuda ofrecido, se redefinió el volumen de la deuda que un país puede mantener en forma sostenible —cuyo servicio deberá atender después de efectuarse las reducciones en el marco de la Iniciativa— como no más del 150% de las exportaciones anuales, salvo en aquellos casos en que la carga presupuestaria de la deuda es muy gravosa. Estos cambios se han traducido en una marcada aceleración del alivio de la deuda de los PPME. Durante el primer año de vigencia del régimen reforzado, se comprometió un alivio de US$10.000 millones para diez países, nivel muy superior al alivio aprobado en los tres años anteriores en el marco de la Iniciativa "original" para los PPME (gráfico 1).

A medida que los acreedores se comprometieron a proporcionar un alivio aún mayor en el marco de la iniciativa reforzada en 1999, se precisó el papel de los deudores. Se supone que los beneficiarios de la Iniciativa destinen los recursos liberados mediante el alivio de la deuda a la reducción de la pobreza. Para recibir asistencia en el marco de la Iniciativa —o préstamos concesionarios del FMI o del Banco Mundial— los países deben preparar estrategias de lucha contra la pobreza (recuadro 2). Con el fin de atacar más eficazmente las causas de la pobreza en un país y utilizar en la forma más eficiente posible los recursos disponibles, estas estrategias deben formularse a través de un proceso ampliamente participativo. Se espera que estas estrategias, al fijar en forma transparente las prioridades de la lucha contra la pobreza mediante un proceso con el que el país se identifica, contribuyan a asegurar que los recursos de la Iniciativa se destinen efectivamente a combatir la pobreza.

IV. Cumplimiento de los objetivos de reducción de la deuda

La reducción global de la deuda a través del alivio tradicional y de la Iniciativa para los PPME podría ascender a las dos terceras partes de la deuda total de los países habilitados para beneficiarse de la Iniciativa. En los diez países que ya se han beneficiado de la iniciativa reforzada, la razón entre el servicio de la deuda y la exportación se reducirá en promedio a menos del 10%, o sea la mitad del promedio de los países en desarrollo. En los próximos cinco años, estos países habrán ahorrado un promedio del 1 1/2% del PIB en servicio de la deuda. En comparación con un gasto social que alcanza en promedio al 5% del PIB, estas reducciones podrían financiar una sustancial mejora en la salud y la educación. Lo que quizá sea más importante, sin embargo, es que los países participantes están sentando las bases necesarias para prevenir el surgimiento de nuevos problemas de deuda en el futuro, mejorando así su capacidad para seguir aplicando programas de lucha contra la pobreza.

Para aprovechar plenamente estos beneficios, sin embargo, todas las partes involucradas en la Iniciativa para los PPME deben desempeñar sus respectivos papeles. Los donantes y los prestamistas deben contribuir a cubrir el costo del alivio de la deuda —incluido el aporte de los organismos multilaterales— sin reducir otras formas de asistencia. El FMI y el Banco Mundial deben ayudar a los países a adoptar políticas que los pongan en el camino de un crecimiento sostenible y la reducción de la pobreza, haciendo lo posible por lograr que los países que pueden hacer un uso adecuado de la asistencia la obtengan rápidamente. Por su parte, los propios países deben seguir efectuando cambios de política que a veces son difíciles de poner en práctica.

El papel de los acreedores bilaterales y los donantes

Los principales financistas de la Iniciativa son los participantes bilaterales, que desempeñan un papel crítico. En particular, cuando se preparan los conjuntos de medidas de alivio de la deuda para los distintos PPME, los donantes y los acreedores deben asegurarse de que la reducción de la deuda no conduzca a una reducción del flujo permanente de ayuda. En total, estos países reciben en nuevos recursos —alrededor de US$16.000 millones— el doble de lo que pagan cada año por concepto de servicio de la deuda. Todos esos recursos provienen o están garantizados por los contribuyentes de los países donantes. Los gobiernos, incluso los más generosos, toman seriamente su papel de fideicomisarios del dinero de sus ciudadanos. Por lo tanto, necesitan asegurarse de que el alivio de la deuda se destinará efectivamente a la reducción de la pobreza.

El papel de las instituciones multilaterales

Para el FMI, el Banco Mundial y los bancos regionales de desarrollo, la reducción de la deuda de los países más pobres reviste actualmente especial prioridad, como componente crítico de la estrategia de lucha contra la pobreza. Sin embargo, su participación en la Iniciativa —que representa la mitad de su costo total de US$28.000 millones— depende del apoyo de sus países miembros: el alivio de la deuda que proporcionan también proviene en última instancia de los contribuyentes de los países miembros. Una de las importantes contribuciones de los bancos multilaterales de desarrollo ha sido su capacidad para otorgar préstamos a los países de mediano ingreso a tasas de interés relativamente bajas. Están en condiciones de hacerlo porque debido a su solidez financiera pueden obtener préstamos en los mercados a tasas muy favorables y transmitir esa ventaja a los prestatarios. La reducción de la deuda sin un financiamiento especial podría socavar la solvencia de estas instituciones y elevar el costo o reducir el volumen disponible para nuevos préstamos. Ello podría amenazar el flujo de nuevos recursos, y no sólo hacia los países habilitados para beneficiarse de la Iniciativa para los PPME. Otros países en desarrollo, entre ellos algo más de 20 países de bajo ingreso que por haber aplicado políticas adecuadas o haberse visto beneficiados por circunstancias favorables no están altamente endeudados, pagarían un mayor costo como consecuencia de los grandes deudores y, por razones de justicia, esa situación debe evitarse.

Para ayudar a los prestamistas multilaterales a sufragar el costo de la Iniciativa para los PPME se creó un Fondo Fiduciario para los PPME, con aportes de los países donantes. Dicho Fondo tiene por objeto complementar los propios esfuerzos de los prestamistas. El costo de US$2.000 millones correspondiente al FMI se financiará en parte con intereses de las suscripciones (originalmente en oro) aportados por los países miembros cuando se fundó el FMI; el resto depende de contribuciones bilaterales. El Banco Mundial podrá financiar su participación durante los primeros años con los ingresos provenientes de sus préstamos a los países de ingreso mediano, después de lo cual también necesitará contribuciones de donantes para cubrir su participación de US$6.000 millones en el costo de la Iniciativa para los PPME. Se prevé que el Banco Interamericano de Desarrollo puede cubrir gran parte de su contribución de US$1.000 millones con sus propios recursos, pero se necesitarán más de US$500.000 dólares en contribuciones para otros organismos multilaterales de esta región. El Banco Africano de Desarrollo, como carece de la gran masa de préstamos a países de mediano ingreso a la que pueden recurrir sus contrapartes de otras regiones, está en condiciones de aportar menos del 20% de los US$2.000 millones que necesita utilizar de sus propios recursos; el resto deberá provenir de donantes. En consecuencia, el Fondo Fiduciario para los PPME necesitará oportunas contribuciones adicionales de donantes para que las instituciones multilaterales provean su parte del alivio de la deuda y el proceso pueda avanzar con más rapidez.

El FMI y el Banco Mundial, por supuesto, desempeñan un importante papel en la ejecución de la Iniciativa para los PPME. Es su deber ayudar a los países a formular programas de política económica que aseguren que los recursos de la Iniciativa se utilicen en forma adecuada, y evaluar las estrategias de los países para reducir la pobreza. Constituye una tarea delicada equilibrar la necesidad de salvaguardar los recursos de los donantes y la credibilidad de la Iniciativa frente a las necesidades de alivio de la deuda de los PPME. El Fondo y el Banco se han comprometido a hacer todo lo posible por ayudar a los países que no se ven afectados por conflictos a que alcancen el punto de decisión en algunos meses, tan pronto como estén en condiciones de demostrar que pueden utilizar eficazmente el alivio de la deuda para reducir la pobreza. Para alcanzar esta meta, el FMI y el Banco Mundial adoptaron medidas adicionales para acelerar el proceso de suministro del alivio de la deuda²:

• Concentrando los requisitos de política anteriores al alivio en aquéllos que son esenciales para el éxito de las estrategias de crecimiento y de lucha contra la pobreza de los países, como el fortalecimiento de la gestión pública y la rendición de cuentas.

• Adoptando un enfoque más flexible en materia de "historial", con el objeto de permitir que se otorgue alivio a aquellos países cuyos resultados económicos están, en términos generales, de acuerdo con las metas fijadas.

• Limitando los requisitos para el DELP provisional, para que las demoras en la preparación no se retrasen el alivio de la deuda.

• Recurriendo a un comité conjunto de alto nivel del Fondo y el Banco —el Comité Conjunto de Ejecución— para acelerar el proceso y resolver los problemas a medida que se presentan.

Estas medidas se complementaron, en septiembre de 2000, con el anuncio de una "asociación reforzada" entre las dos instituciones. En su declaración conjunta, Horst Köhler y James Wolfensohn manifestaron que estaban decididos a proporcionar el alivio de la deuda al mayor número posible de países y lo más rápidamente posible. El personal de ambas instituciones trabaja en estrecha colaboración para lograrlo. En última instancia, el éxito de la iniciativa dependerá de la eficacia con que el alivio de la deuda contribuya a la reducción de la pobreza³.

El papel de los PPME

La Iniciativa para los PPME asigna énfasis no solamente a la necesidad de reducir la deuda a niveles sostenibles, sino también a la necesidad de que los países apliquen las políticas requeridas para que la deuda no vuelva a convertirse en un problema en el futuro. Mediante prolongados plazos de amortización, los países pobres han recibido préstamos en el supuesto de que, mediante el crecimiento económico, estarían en condiciones de superar el problema de la carga de la deuda; la Iniciativa para los PPME procura convertir este objetivo en realidad. Para el momento en que se alcanza el punto de culminación, los países participantes deben haber experimentado hasta 5 años de políticas económicas favorables al crecimiento. Colectivamente, cuando surgieron los problemas de la deuda entre 1981 y 1994, los PPME habían mostrado tasas promedio de crecimiento anual del PIB real de algo más del 2%. Desde 1995, el crecimiento ha sido de alrededor del 5%. El desafío es mantener y mejorar este crecimiento reciente y asegurar que beneficie a los pobres.

El alivio de la deuda se proporciona cuando los países demuestran que se encuentran verdaderamente en vías de alcanzar un crecimiento sostenido, que se juzga en varias dimensiones. Una de ellas es la capacidad y la disposición para poner en práctica sólidas políticas macroeconómicas y estructurales destinadas a proporcionar un entorno favorable a la actividad económica y la reducción de la pobreza. Las políticas adecuadas contribuyen al crecimiento y eliminan la necesidad de utilizar empréstitos externos para financiar políticas insostenibles. Otra es la capacidad para utilizar en forma prudente el alivio de la deuda y los recursos de otros donantes, y en general para generar un entorno de buen gobierno en el cual no florezca la corrupción. Tiene poco sentido proporcionar recursos a los países pobres si tales recursos no benefician a los pobres. El despilfarro del alivio de la deuda no sólo significaría una pérdida para el país, sino que también pondría en peligro la provisión de recursos adicionales de donantes preocupados por el empleo apropiado de esos recursos. Otro elemento clave es una política prudente de gestión de la deuda, que asegure que los nuevos empréstitos no sean excesivos ni demasiado costosos y que puedan amortizarse.

En última instancia, y también por respeto a los países pobres que no tienen deudas insostenibles que necesitan cancelar, la Iniciativa para los PPME sólo puede adelantarse en aquellos países que puedan mostrar estar dispuestos y deseosos de esforzarse por alcanzar ese futuro mejor. En el caso de estos países, el FMI percibe un imperativo ético de ayudar, y la institución está avanzando con toda rapidez para lograr que la Iniciativa proporcione la oportunidad de iniciar una nueva etapa y encontrar una salida duradera al problema de la pobreza.