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Poverty Reduction and Growth Facility (PRGF)

Debt Initiative for the Heavily Indebted Poor Countries (HIPCs)

Heavily Indebted Poor Countries (HIPCs) - Documents



00/09
Accélérer la croissance et réduire la pauvreté en Afrique subsaharienne -- le rôle du FMI
Préparé par les services du FMI

Décembre 2000

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English
I   Introduction
II   Évolution économique récente et perspectives à court terme
III   Accélérer l'investissement et la croissance
IV   Gouvernance et questions connexes
V   Rôle du FMI
 
Encadrés
1.   Réduction de la pauvreté et allègement de la dette dans les programmes appuyés par le FMI
2.  Afrique du Sud
3.  Nigeria
4.  Exemples d'ajustement durable en Afrique
 
Tableaux :
1.   Afrique subsaharienne : évolution et projections macroéconomiques, 1982–2001
2.   Afrique subsaharienne : croissance du PIB réel dans les pays avancés dans les réformes, 1982–2001

Après deux décennies de stagnation économique et de progrès médiocres dans l'amélioration du sort des plus démunis, les conditions d'une renaissance économique de l'Afrique subsaharienne alliant l'accélération de la croissance au recul de la pauvreté se mettent en place depuis quelques années. Cette note de synthèse dresse un bilan de l'évolution économique récente avant de rappeler les principales questions auxquelles les pays de la région devront répondre et la contribution que la communauté internationale, en particulier le FMI, devra leur apporter afin qu'ils puissent faire fond sur l'acquis des dernières années pour entrer dans un cercle vertueux de croissance non seulement durable, mais de qualité. Lancée par le FMI en avril dernier, la série des notes de synthèse propose des analyses succinctes de questions d'actualité à l'intention d'un public de non-spécialistes. Elle vise avant tout à offrir des éléments de réflexion susceptibles de faciliter le débat sur des sujets spécifiques.

I. Introduction

Les pays d'Afrique subsaharienne ont affiché des résultats économiques décevants dans les années 80 et au début des années 90, la plus grande partie de la région se montrant incapable de rompre avec un scénario de croissance faible (voire de recul) du revenu par habitant, de forte inflation et de difficultés de balance des paiements. Entre 1995 et 1997, toutefois, les performances se sont améliorées et le revenu réel par habitant a commencé à progresser. Si le redressement des termes de l'échange y a aussi contribué, cette embellie a été possible avant tout parce que de nombreux pays se sont engagés à mener une politique macroéconomique saine, à s'ouvrir davantage sur l'extérieur, à mieux gérer leur économie et à relever le formidable défi économique et social lancé à l'ensemble de la région. Là où les autorités ont tenu ce cap, la croissance s'est accélérée et la pauvreté a reculé. Souvent, cette nouvelle politique a été adoptée dans le cadre de programmes à moyen terme appuyés par le FMI et la Banque mondiale.

En dépit des progrès récents, la croissance reste fragile, les niveaux de vie sont toujours très bas et la pauvreté est endémique. Les indicateurs d'éducation et de santé demeurent médiocres et, dans certains pays, le rythme des créations d'emplois ne parvient pas à suivre celui de la population active. Les économies restent à la merci des aléas climatiques (sécheresse, inondations) et sont toujours fortement tributaires des aides extérieures concessionnelles. La région n'a pas été capable de tirer pleinement profit du processus de mondialisation. L'idée d'un engagement plus actif de la communauté internationale se heurte, dans la plupart de ces pays, à une série d'obstacles : l'insuffisance des infrastructures et les carences de l'administration fiscale et du recouvrement de l'impôt; des politiques fiscales et d'investissement soumises davantage au bon vouloir de quelques fonctionnaires qu'à des règles transparentes; l'accès limité aux technologies de l'information; le manque d'équipements de communication; l'état encore embryonnaire des services financiers et la faiblesse de l'appareil judiciaire. Enfin, plusieurs conflits armés assombrissent les perspectives économiques de la région et, dans de nombreux pays, la propagation du SIDA/VIH abaisse la productivité de la main-d'œuvre et les conditions de façon alarmante.

Ce survol de la situation régionale trace les grande lignes des politiques susceptibles d'améliorer les chances d'accélération durable de la croissance et de recul de la pauvreté en Afrique subsaharienne. Il est essentiel, en effet, que la croissance s'accélère durablement si l'on veut relever les niveaux de vie et réduire la pauvreté, car la faiblesse du revenu par habitant est telle dans la région que la redistribution ne modifiera guère, à elle seule, la situation de pauvreté actuelle. Outre la stabilité macroéconomique, sur laquelle il leur faut continuer à mettre l'accent—en menant des politiques budgétaire, monétaire et de change appropriées—et les réformes structurelles destinées à améliorer l'efficience des marchés, les pays de la région ont trois défis majeurs à relever. Ils doivent :

  • Concevoir et mettre en oeuvre des stratégie globales de nature à accélérer la croissance et à réduire la pauvreté, tout en s'assurant qu'elles bénéficient, dans le public, du large soutien sans lequel elles ne pourront être appliquées durablement. Cela passe par une plus grande participation de la société civile, qui doit être consultée sur la teneur des programmes, et par une utilisation plus efficace des ressources du secteur public pour réduire la pauvreté.

  • Améliorer la gouvernance, assurer la primauté du droit, encourager l'ouverture et la transparence de l'État, réduire les possibilités de corruption et instaurer un climat plus propice à l'investissement et à la production dans le secteur privé. Cela permettra à ces pays d'améliorer leur productivité et leur compétitivité et de mieux tirer parti de la mondialisation de l'économie.

  • Consolider la situation des paiements extérieurs. L'allégement de la dette à l'appui de programmes de lutte contre la pauvreté a un rôle important à jouer à cet égard, en particulier dans les pays pauvres très endettés (PPTE).

Le FMI offre aux pays africains, comme aux autres États membres, des conseils de politique économique accompagnés au besoin d'une assistance financière (à l'appui de leur programme économique) et d'une assistance technique. Depuis la fin des années 80, l'aide financière qu'il apporte aux pays à faible revenu, y compris en Afrique, est assortie de conditions concessionnelles, et en particulier d'un taux d'intérêt de 0,5 % par an. Entre 1987 et 1999, cette assistance était acheminée par le canal de la facilité d'ajustement structurel renforcée (FASR). Fin 1999, la FASR a été transformée en facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (FRPC), qui s'inscrit dans le cadre de la nouvelle approche des programmes économiques et de la lutte contre la pauvreté adoptée en collaboration avec la Banque mondiale et d'autres créanciers ou bailleurs de fonds internationaux (encadré 1)1.

Tout en continuant à insister sur le fait que la croissance est une condition sine qua non du recul de la pauvreté, le FMI met davantage l'accent désormais sur la réduction de la pauvreté en tant qu'objectif central, en soi, de la politique économique des pays les plus démunis. Cette nouvelle approche prône aussi l' «appropriation», par les bénéficiaires eux-mêmes, des programmes qu'appuie la FRPC. Elle est énoncée dans un document de stratégie de réduction de la pauvreté (DSRP) préparé par le pays emprunteur avec la participation de la société civile, et notamment des pauvres. Le DSRP ne se borne pas à promouvoir cette prise en main du programme par les intéressés, mais contribue aussi, par son caractère global, à la cohérence d'ensemble des politiques conduites. D'autre part, étant donné que c'est dans ce cadre que s'inscriront les relations du pays concerné avec l'ensemble de ses créanciers et bailleurs de fonds, le DSRP assurera également la cohérence des politiques de prêts du FMI, de la Banque mondiale et des autres créanciers ou bailleurs de fonds. L'importance donnée désormais à la lutte contre la pauvreté a pour conséquence, entres autres, que l'on insiste davantage sur les mesures susceptibles de bénéficier directement aux plus démunis, et notamment sur les dépenses consacrées à l'éducation de base, aux soins de santé ou aux infrastructures rurales.

Parallèlement à cette nouvelle approche, le FMI, la Banque mondiale et d'autres créanciers ou bailleurs de fonds ont décidé d'intensifier les efforts déployés dans le cadre de l'initiative en faveur des PPTE lancée en 1996 pour alléger le fardeau de la dette des pays pauvres. Fin 1999, cette initiative a été renforcée afin d'assurer plus vite un allégement plus sensible de la dette à un plus grand nombre de pays, tout en instituant un lien plus étroit entre la réduction de la pauvreté et l'allégement de la dette. L'allégement ayant pour finalité d'aider les pays qui en profitent à connaître la croissance et à faire reculer la pauvreté, ceux qui demandent à bénéficier de l'initiative en faveur des PPTE doivent définir une stratégie anti-pauvreté à laquelle le FMI apporte son appui par l'intermédiaire de la FRPC. Cette approche de la réduction la dette repose sur la participation simultanée de tous les créanciers officiels, bilatéraux et multilatéraux. La Banque mondiale et le FMI ont redoublé d'efforts, en l'an 2000, pour accélérer l'octroi de ces allégements de dettes afin de parvenir à un accord dans ce sens avec 20 pays (principalement africains) d'ici la fin de l'année.

II. Évolution économique récente et perspectives à court terme

Les réformes structurelles se sont accélérées dans un certain nombre de pays d'Afrique subsaharienne au cours de la seconde moitié des années 90. Pour s'intégrer à l'économie mondiale, les pays de la région ont décidé notamment de laisser le marché déterminer la parité de leur monnaie en libéralisant les restrictions de change. Les obstacles tarifaires et non tarifaires aux échanges internationaux ont aussi été abaissés, même si ces barrières restent en général élevées par rapport à celles érigées ailleurs dans le monde. La plupart des pays de la région ont entrepris, avec des fortunes diverses, de restructurer et de privatiser les entreprises publiques inefficaces. Certains ont commencé à déréglementer le marché du travail, la réforme fiscale gagne du terrain et, dans plusieurs pays, des mesures ont été prises pour mettre fin au contrôle sélectif de crédit et favoriser le recours aux instruments indirects de contrôle monétaires, et notamment les politiques de taux d'intérêt reposant sur le marché.

La croissance du PIB réel de la région a avoisiné 4 % par an sur la période de 1995– 97, et celle du PIB réel par habitant est redevenue positive (tableau 1). Cette amélioration des résultats économiques, évidente dans la plus grande partie la région, tient pour une bonne part à l'adoption de meilleures politiques macroéconomiques et structurelles par ces pays. Dans la zone franc, les gains dégagés par la dévaluation de 1994 ont aussi joué un rôle important à cet égard. Cela dit, la croissance a ralenti dans la région en 1998– 99 et la production par habitant a baissé en raison, pour partie, des troubles civils qui persistent dans de nombreux pays. Dans leurs grandes lignes, cependant, les politiques suivies sont restées bien orientées. Enfin, si les problèmes de gouvernance ont empiré dans un certain nombre de cas, ils ont connu au contraire une évolution favorable dans deux des principaux pays de la région, puisque le processus démocratique a été consolidé en Afrique du Sud et qu'un gouvernement issu d'élections libres est entré en fonction au Nigeria.

L'Afrique subsaharienne devrait connaître une croissance de l'ordre de 4 % par an, en moyenne, en 2000– 01, ce qui permettra au revenu par tête réel d'augmenter à nouveau, même si ce n'est que dans des proportions modestes. Certaines des évolutions observées sont favorables dans une perspectives à court terme :

  • En Afrique du Sud, le redressement des finances publiques a été spectaculaire, le système financier est solide, la compétitivité extérieure s'est améliorée et la croissance s'accélère (encadré 2).

  • Au Nigeria, qui bénéficie de la hausse des prix pétroliers, on commence à s'attaquer aux problèmes de gouvernance, même s'il reste beaucoup à faire pour corriger les dégâts causés par des décennies de mauvaise gestion (encadré 3).

  • L'accélération de la croissance en Afrique du Sud et au Nigeria devrait avoir des répercussions très sensibles à travers la région, comte tenu de la taille des deux économies.

  • L'adoption de politiques macroéconomiques avisées contribue au ralentissement de l'inflation, qui était en moyenne de 55 % par an dans la région en1991– 94 et devrait, selon les projections, retrouver en 2001 un rythme proche de 10 %, voire inférieur dans de nombreux pays, dont le Cameroun, la Côte d'Ivoire et le Sénégal.

  • Des pays comme le Cameroun, le Mali, le Mozambique, l'Ouganda, le Rwanda et la Tanzanie poursuivent avec détermination les réformes structurelles (encadré 4).

  • Enfin, la démocratie continue à gagner du terrain sur le continent, ce qui profite à la gouvernance. Les résultats économiques des démocraties bien établies (Botswana, Maurice) sont nettement supérieurs à la moyenne, et ceux du Bénin, du Mali ou du Mozambique sont meilleures depuis l'avènement de la démocratie.

La faiblesse persistante des cours mondiaux des produits de base—et en particulier du coton, du cacao, du café, du thé et des métaux—reste cependant un frein à la croissance. La hausse des prix mondiaux du pétrole, qui profite à certains pays, a aussi un impact défavorable sur les perspectives à court terme de beaucoup d'autres économies.

Parallèlement, toutefois, on note aussi un certain nombre d'évolutions défavorables qui tendent à maintenir la croissance en dessous de son potentiel :

  • L'épidémie de SIDA/VIH—qui, selon les Nations Unies, toucherait 24,5 millions de personnes ou 8,6 % de la population adulte d'Afrique subsaharienne fin 1999—diminue la main-d'œuvre, y compris pour les emplois qualifiés ou les secteurs clés du service public (éducation, santé), et le coût des traitements qu'elle implique s'ajoute aux pressions budgétaires. L'espérance de vie est fortement réduite, ce qui décourage l'épargne, mine la croissance et fragilise le tissu social de nombreux pays.

  • Les conflits armés ont porté un coup sévère à l'activité économique de nombreux pays de la région.

  • L'expérience récente du Zimbabwe a montré à quel point le dérapage des politiques monétaire et budgétaire peut être soudain, et rappelé qu'il peut être fatal à la stabilité macroéconomique et faire perdre au pays la confiance des investisseurs. La «réforme foncière» a un effet de contagion sur la confiance des investisseurs d'autres pays d'Afrique australe.

Quoi qu'il en soit, l'expérience récente montre clairement que les pays d'Afrique subsaharienne qui ont mené une politique économique saine et bénéficié d'une stabilité politique ont amélioré leurs performances. Il n'en ont pas moins, bien sûr, de formidables défis à relever pour concrétiser leur potentiel de croissance.

III. Accélérer l'investissement et la croissance2

Il ne peut y avoir d'accélération de la croissance en Afrique subsaharienne si l'investissement privé reste, comme aujourd'hui, bien inférieur à ce qu'il est ailleurs dans le monde. La pénurie d'investissement privé est imputable principalement aux anticipations de risque élevé et de faible rendement du capital que partagent les investisseurs de la région et leurs homologues étrangers. Réduire ce risque rendrait la détention d'actifs plus attrayante et aiderait à relever les taux d'investissement et d'épargne intérieurs, donc à stopper l'exode des capitaux. Pour ce faire, l'action des pouvoirs publics doit viser avant tout à :

  • Maintenir la stabilité macroéconomique. Les gouvernement doivent faire fond sur l'acquis des dernières années pour réduire encore les déficits budgétaires et, par conséquent, le risque qu'un déséquilibre insupportable des finances publiques n'entraîne une accumulation d'arriérés, un défaut de paiement ou un alourdissement de la pression fiscale.

  • Accroître l'efficience des systèmes fiscaux. Il faut améliorer l'administration et le recouvrement de l'impôt, supprimer les exonérations fiscales, résister aux groupes de pression et éradiquer la corruption. En élargissant l'assiette de l'impôt, ces mesures permettront de mobiliser des recettes suffisantes pour financer des dépenses importantes tout en abaissant les taux d'imposition marginaux.

  • Améliorer les infrastructures. La plupart des pays de la région souffrent encore de graves carences dans les infrastructures de transport (ports, réseaux routier et ferroviaire), de communications et de production d'énergie. Une meilleure allocation des crédits budgétaires, conjuguée à l'ouverture de ces secteurs à l'investissement privé et accompagnée de mesures favorisant la concurrence, améliorerait cette situation et allégerait les charges budgétaires liées à ces infrastructures.

  • Privatiser les entreprises d'État. Les gouvernements des pays de la région doivent mettre en œuvre une stratégie de désengagement de l'État bien conçue et réglementée pour améliorer l'efficience de l'économie, alléger le fardeau qui pèse sur le budget, mettre fin aux ingérences politiques dans les décisions économiques et encourager davantage l'innovation et le dynamisme.

  • Investir dans le capital humain. Il est essentiel de mettre davantage l'accent sur la formation de capital humain, en s'attachant en particulier à redéployer les dépenses publiques vers le secteur éducatif, les soins de santé primaires et les autres services sociaux.

  • Consolider les systèmes financiers. Pour mieux mobiliser l'épargne et développer l'intermédiation financière, il importe d'assurer l'indépendance de la banque centrale vis-à-vis de l'État, de mettre en place une réglementation et un contrôle plus efficaces du système bancaire, de recapitaliser ou de liquider les établissements en difficulté et de favoriser l'émergence d'un secteur bancaire privé concurrentiel ouvert aux établissements étrangers.

  • Adopter des taux de change réalistes. La production et les exportations souffrent de la surévaluation de la monnaie nationale, qui fait obstacle à la diversification économique et mine la résistance du pays à d'éventuels chocs extérieurs.

  • S'ouvrir aux échanges internationaux. Plusieurs études montrent que la libéralisation des régimes de change et de commerce a permis d'améliorer les performances économiques des pays de la région3. Diverses organisations régionales mettent en œuvre des accords qui visent à promouvoir la libéralisation du commerce intrarégional et prévoient, entre autres, un abaissement des droits d'entrée et une simplification du tarif douanier.

  • Favoriser l'intégration régionale. L'intégration aidera les pays de la région à surmonter le handicap que constitue la taille relativement modeste de leur économie et à prendre une part plus active au commerce mondial.

IV. Gouvernance et questions connexes

Les gouvernements des pays d'Afrique subsaharienne reconnaissent de plus en plus que l'amélioration de la gouvernance s'impose pour accélérer la croissance et assurer une plus grande équité; le FMI appuie résolument cette évolution. En prenant des initiatives pour améliorer la gouvernance, ces pays pourraient bien encourager aussi l'investissement privé, car ils atténueront, ce faisant, les anticipations de risque élevé et de faible rendement du capital déjà mentionnées, et aideront aussi à surmonter les problèmes recensés à la section précédente. De nombreux pays ont pris des mesures dans ce sens, qui contribuent d'ores et déjà à l'amélioration de résultats économiques et au recul de la pauvreté. Mais ces initiatives doivent à l'évidence être étendues et approfondies dans des plusieurs domaines :

  • Promouvoir la transparence et la responsabilité dans la gestion deniers publics. Le Kenya s'est doté d'un code de conduite qui s'impose aux principaux décideurs de l'administration publique et a renforcé les fonctions des organismes chargés du contrôle des comptes publics (Office of the Controller et Auditor-General). Le Mozambique a commencé à publier un rapport trimestriel sur l'exécution du budget.

  • Rationaliser la fonction publique et le cadre législatif. La Zambie a engagé une compression des effectifs du secteur public et s'efforce de contenir la masse salariale de la fonction publique afin d'accroître l'investissement public et de développer les programmes sociaux. Le Cameroun a entrepris d'améliorer son système judiciaire en renforçant les moyens humains et financiers affectés à cette fonction et en publiant les décisions de justice.

  • Éradiquer la corruption. L'Ouganda a engagé un plan de lutte contre la corruption et s'est doté pour cela d'un ministère de l'éthique et de l'intégrité. La Tanzanie a adopté une stratégie nationale anticorruption. Au Nigeria, une législation réprimant la corruption a aussi été votée et une commission indépendante vient d'être créée pour en assurer la mise en œuvre; des mesures été prises pour recouvrer les biens publics détournés à l'étranger et poursuivre les responsables; enfin, on réexamine la loi contre le blanchiment d'argent pour s'assurer qu'elle est conforme à la convention de l'OCDE contre la corruption des agents publics.

V. Rôle du FMI

Le FMI insiste depuis des années sur l'importance de la stabilité macroéconomique en tant que condition préalable à la croissance et au recul de la pauvreté, et cette question restera au cœur de ses conseils de politique économique. Parallèlement, toutefois, il a redoublé d'efforts pour s'assurer que la politique sociale figure elle aussi dans les programmes qu'il appuie et dans les conseils qu'il donne, étant entendu que c'est à la Banque mondiale qu'il appartient, au premier chef, de préciser le détail des mesures à prendre pour lutter contre la pauvreté et des autres initiatives d'ordre social.

Il reste certes beaucoup à faire pour renforcer les initiatives anti-pauvreté, mais de nombreux pays ont engagés des efforts dans ce sens, qui privilégient les dispositifs de protection sociale et le ciblage des dépenses publiques sur l'éducation et la santé. Au Malawi, par exemple, les semences et engrais remis aux plus démunis s'inscrivent dans le cadre d'un effort de protection sociale accrue mais ciblée. De même, le Mozambique a réussi à cibler efficacement les groupes vulnérables qui ont besoin d'être protégés. Au Ghana, les efforts de déployés dans ce sens mettent l'accent sur les initiatives communautaires, les programmes d'échange de nourriture contre du travail, la formation et le réinsertion des fonctionnaires victimes des compressions d'effectifs et la prestation de services de base (creusement de puits, dispositifs d'assainissement bon marché, médicaments génériques, compléments d'alimentation, etc.). Une étude récente sur les dépenses publiques d'éducation et de santé montre que celles-ci ont continué d'augmenter, en termes réels comme en pourcentage du PIB, dans les pays qui appliquent des programmes appuyés par la FMI. Il apparaît aussi que les indicateurs sociaux se sont améliorés : on enregistre un recul de l'illettrisme, une hausse des taux de scolarisation dans le primaire et le secondaire (en particulier pour les filles), une diminution de la mortalité infantile, une amélioration de l'accès aux soins de santé et une progression généralisée de l'immunisation4.

La politique sociale constitue, avec les politiques structurelle et macroéconomique, un volet des stratégies économiques indispensables pour accélérer le recul de pauvreté. Ces différents volets sont inclus dans les programmes appuyés financièrement par le FMI via la FRPC dans plus d'une vingtaine de pays d'Afrique subsaharienne (sur les 41 pays qui peuvent bénéficier d'une aide à ce titre). On s'attend à ce qu'un grand nombre de programmes appuyés par la FRPC soient lancés d'ici la fin de l'année et en 2001, lorsque d'autres pays auront élaboré leur DSRP. Il ressort des programmes déjà en vigueur que :

  • La qualité des données communiquées pour établir les diagnostics sur la pauvreté est inégale, mais les estimations fournies par les pays concernés ont permis néanmoins de se faire une idée concrète de l'ampleur du problème; ces pays ont aussi mis au point des indicateurs pour suivre les progrès de la lutte contre la pauvreté.

  • Les pays concernés s'appliquent à recenser les réformes structurelles pouvant avoir un impact direct sur la pauvreté. En règle générale, celles-ci ont trait au secteur social et, sur le plan institutionnel, aux réformes du secteur public, des infrastructures et de l'agriculture.

  • Le processus en cours permet aussi de mieux comprendre comment renforcer le processus de participation et impliquer un plus large éventail d'intéressés dans la formulation des programmes.

Parallèlement à l'appui qu'il fournit par l'intermédiaire de la FRPC, et en réponse au souhait émis par la communauté internationale en septembre 1999, le FMI participe aux efforts déployés pour alléger davantage la dette des pays qui adoptent une stratégie de lutte contre pauvreté. L'initiative renforcée en faveur des PPTE, dont plus d'une trentaine de pays d'Afrique subsaharienne pourraient bénéficier, vise à apporter plus vite un allégement de la dette plus important à un plus grand nombre de pays, et à renforcer le lien entre l'allégement de la dette et la réduction de la pauvreté. Elle est appuyée par d'autres créanciers officiels et privés, et en particulier par la Banque mondiale, qui coopère étroitement avec le FMI dans le cadre de cette initiative.

Au cours de sa première année d'existence, l'initiative renforcée a été plus lente à se concrétiser qu'on ne l'espérait au départ, car des retards ont été pris dans l'adoption des stratégies de lutte contre la pauvreté. Ceux-ci sont imputables en partie aux conflits armés, aux troubles politiques et aux problèmes de gouvernance. Mais ils s'expliquent aussi par le fait que la nouvelle formulation des stratégies anti-pauvreté repose sur la participation, et qu'il faut du temps pour mettre sur pied un tel processus. La création d'un comité conjoint Banque mondiale-FMI devrait permettre de progresser dans ce sens. Au 30 novembre 2000, 12 pays—dont 9 appartiennent à l'Afrique subsaharienne—avaient reçu de la communauté internationale un engagement à alléger leur dette dans le cadre de cette initiative, engagement qui se concrétisera lorsqu'ils auront mené à bien leur programme appuyé par la FRPC. Dix autres pays Afrique subsaharienne devraient pouvoir leur emboîter le pas d'ici la fin de l'an 2000, et la plupart des autres pays de la région pourraient suivre d'ici la fin de 2001.

Le FMI intensifie ses programmes d'assistance technique et de formation afin d'aider ces pays à se doter de capacités suffisantes et à mener à bien les réformes institutionnelles nécessaires, qu'il s'agisse de l'établissement de statistiques conformes aux normes internationales de diffusion des données ou de l'observation des meilleures pratiques de transparence budgétaire et de contrôle bancaire. Des programmes d'assistance technique pluriannuels intégrés, co-financés par d'autres donneurs d'aide, ont été conclus avec le Malawi, le Nigeria et le Rwanda. Le FMI renforce par ailleurs son effort de formation des cadres africains en privilégiant, dans ce domaine, les cours de l'Institut multilatéral d'Afrique qu'il a ouvert en Côte d'Ivoire fin 1999. L'Institut du FMI s'est engagé lui aussi à poursuivre ses activités de formation dans le cadre régional.

Outre la FRPC, qui reste le principal vecteur de l'aide concessionnelle apportée à l'Afrique subsaharienne, le FMI est prêt à conclure de nouveaux accords de confirmation ou accords élargis avec les pays qui peuvent bénéficier d'une aide concessionnelle. Il a approuvé ainsi, à titre de précaution, un accord de confirmation avec le Nigeria en août 2000, et a apporté une aide d'urgence à des pays sortant d'un conflit—la République du Congo en novembre 2000 et la Guinée-Bissau en janvier 2000—pour les aider à rebâtir leurs infrastructures et reconstituer leurs capacités institutionnelles. Il prévoit de conclure des accords de ce type avec le Burundi et l'Érythrée.

Mais l'Afrique subsaharienne doit aussi bénéficier d'un meilleur accès aux marchés des économies avancées, où elle rencontre toujours un certain nombre d'obstacles sous forme de droits d'importation élevés, de restrictions quantitatives aux échanges ou de subventions aux producteurs locaux. Les pays africains peuvent sans doute profiter d'un avantage concurrentiel dans des domaines tels que les échanges de produits agricoles (bruts ou transformées) et les textiles et vêtements. L'amélioration de leur accès à d'autres secteurs des marchés des pays développés permettrait aussi de diversifier les exportations de la région.

 

Encadré 1. Réduction de la pauvreté et allégement de la dette
dans les programmes appuyés par le FMI

Nouveau mécanisme de prêts concessionnels du FMI, la facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (FRPC) fait expressément de la lutte contre la pauvreté l'objectif central de la politique économique. Les pays qui font appel à ce mécanisme élaborent un cadre de politique à moyen terme dans lequel s'inscrit leur stratégie de lutte contre la pauvreté. Le FMI s'en remet à la Banque mondiale et aux autres banques de développement multilatérales ou régionales pour arrêter les priorités des dépenses publiques et en évaluer le coût, puis les aide à faire cadrer ces dépenses avec les financements disponibles.

La société civile doit participer à l'élaboration et au suivi des stratégies de lutte contre la pauvreté. C'est cette participation qui doit permettre de mobiliser, à travers le pays, un large consensus sur les objectifs prioritaires et de faciliter l'adaptation des services publics aux besoins des plus démunis et la responsabilisation accrue des pouvoirs publics. En améliorant leur appareil statistique, les pays bénéficiaires devraient également pouvoir se doter de meilleures indicateurs quantitatifs et qualitatifs de la pauvreté.

Il importe de réorienter davantage les ressources de l'État vers les dépenses et les services publics ciblés sur les pauvres. Cela doit se traduire par une augmentation des dépenses d'éducation, de santé et d'infrastructure rurale. L'analyse de l'impact social et redistributif des politiques macroéconomiques et structurelles doit se faire de façon plus systématique avant la mise en œuvre de ces mesures, afin que les autorités puissent prévoir des dispositifs de protection sociale efficaces.

Les progrès de la lutte contre la pauvreté doivent être suivi de plus près. Cela suppose que l'on sélectionne et que l'on suive des indicateurs mesurables, et que l'on dispose pour ce faire de capacités institutionnelles adaptées. Il importe également de prévoir davantage d'évaluations ex post de l'impact des réformes sur la pauvreté, et de tenir compte de leurs résultats dans l'élaboration des nouvelles mesures. Enfin, la transparence et la gouvernance doivent prendre une importance accrue.

Les relations entre les pays concernés et leurs partenaires extérieurs vont se modifier de diverses manières. Il s'agit de respecter l'«appropriation» du programme par le pays bénéficiaire en fondant l'appui financier du FMI sur la stratégie formulée par les intéressés eux-mêmes, et de reconnaître les bénéfices de cette prise en main du programme par les bénéficiaires en faisant preuve de plus de souplesse quant à la teneur des programmes.

La nouvelle approche prévoit l'octroi plus rapide d'un allégement plus important de la dette à un plus grand nombre de PPTE. Dans le cadre de l'initiative renforcée, la formulation du DSRP par le pays bénéficiaire fait partie intégrante du processus, de manière à lier étroitement la réduction de la pauvreté et l'allégement de la dette. Toutefois, cet allègement ne peut aider efficacement un pays à combattre la pauvreté qu'à condition d'étayer un programme énergique de lutte contre celle-ci. Des flux d'aide plus importants et mieux ciblés, conjugués à un accès élargi aux marchés des pays industriels, amélioreraient aussi grandement les perspectives des pays pauvres.

 

Encadré 2. Afrique du Sud

L'Afrique du Sud a fait, depuis quelques années, le choix d'un développement axé sur le marché. Sa démarche se caractérise par la poursuite de politiques monétaire et budgétaire saines, une libéralisation poussée du commerce extérieur et le maintien d'un système financier sain et robuste. Cela a permis à l'économie de résister à la contagion des crises qui ont secoué les marchés émergents en 1997– 98 en ne subissant que des perturbations mineures. Depuis, le pays a connu une reprise modeste tirée par les exportations et facilitée par l'expansion de la production mondiale et l'amélioration de sa compétitivité externe. La crise économique et politique que traverse le Zimbabwe semble avoir eu une influence néfaste sur le climat économique et sur la croissance réelle en l'an 2000, mais on s'attend une reprise de l'activité en 2001.

Le redressement des finances publiques en l'espace de quelques années a été spectaculaire; le déficit de l'État a été considérablement réduit, en pourcentage du PIB, depuis 1992/93. Parallèlement, les priorités budgétaires ont été redéfinies en faveur des dépenses sociales (éducation, santé, protection sociale) et l'administration de l'impôt a beaucoup gagné en efficacité.

La politique monétaire ferme conduite par la banque centrale a entraîné une forte baisse de l'inflation de base, qui est tombée de 18 % en 1991 à 8 % en 1999. Les autorités ont opté pour un ciblage formel de l'inflation, et leur objectif est de ramener celle-ci dans une fourchette 3 à 6 % d'ici 2002.

À moyen terme, l'Afrique du Sud doit relever son taux de croissance potentielle de la moyenne actuelle—3 à 4 % par an—à plus de 6 % afin de faciliter la résolution de ses graves problèmes de chômage, de pauvreté et d'extrême inégalité dans la distribution des revenus. Pour cela, elle doit consolider les acquis de la stabilisation macroéconomique en accélérant les réformes structurelles, notamment sur le marché du travail et dans le domaine des privatisations. Elle encouragera ainsi les investissements extérieurs et intérieurs qui sont indispensables pour placer le pays sur une trajectoire d'expansion plus rapide. L'accélération de la croissance en Afrique du Sud exercera, au demeurant, un puissant effet de catalyse sur le reste de la région.

La libéralisation du commerce international a joué un rôle important dans l'amélioration des résultats économiques de l'Afrique du Sud au cours de la période récente. L'entrée en vigueur, en septembre dernier, de l'accord commercial passé entre les 14 membres de la Communauté du développement de l'Afrique australe (SADC) est la mesure la plus récente prise dans ce sens, même si cet accord ne crée pas une véritable zone de libre-échange régionale. L'Afrique du Sud a offert d'abaisser ses droits de douane à un rythme plus rapide que ses partenaires.

 

Encadré 3. Nigeria

Le FMI a approuvé, en août 2000, un accord de confirmation d'un montant de 789 millions de DTS (soit environ 1,0 milliard de dollars) en faveur du Nigeria, à l'appui du programme économique du gouvernement pour 2000– 01. Les autorités nigérianes considèrent qu'il s'agit d'un accord de précaution, et n'ont donc pas l'intention de procéder à des tirages à ce titre actuellement.

Un gouvernement issu d'élections libres est entré en fonction au mois de mai 1999. Il a pris une série d'initiatives pour rétablir la stabilité macroéconomique, libéraliser le régime de change et combattre la corruption. Soucieux de restaurer la discipline budgétaire, il a gelé le paiement des engagements extrabudgétaires, suspendu les dépenses d'équipement et annulé certains avantages dont bénéficiait le secteur pétrolier. Les pressions se sont apaisées sur le marché des changes, l'inflation a brutalement ralenti après le resserrement de la politique monétaire, et l'essor des recettes pétrolières a permis de mettre un terme à l'amenuisement rapide des réserves internationales brutes. Cependant, les signes d'une reprise soutenue et d'un redémarrage de l'investissement privé tardent à se manifester.

La balance des paiements du Nigeria restera probablement fragile à moyen terme. Les exportations de pétrole et de gaz ne suffisent pas à financer le déficit du compte courant hors secteur pétrolier dans la mesure, surtout, où le pays ne récupère que la moitié des recettes pétrolières brutes et une faible part seulement du produit des exportations de gaz naturel en raison des allégements fiscaux très généreux qui s'y attachent. De plus, si la dette du Nigeria envers le Club de Paris ne devait être rééchelonnée qu'à des conditions non concessionnelles, son service dépassera 30 % des exportations de biens et services à moyen terme.

Pour que la situation s'améliore rapidement, il faudra maintenir une discipline financière stricte étayée par des réformes favorables à l'économie de marché et par un allégement de la dette. Sur le plan structurel, priorité doit être donnée aux privatisations, à l'abaissement et à la simplification du tarif douanier et au renforcement des infrastructures essentielles. Sans cela, le rendement du capital restera insuffisant pour financer l'accroissement nécessaire de l'investissement, et le déficit extérieur courant demeurera élevé. Il pourrait même s'avérer insoutenable si l'allégement de la dette ne peut être obtenu à des conditions plus généreuses.

Afin de relever durablement le revenu par habitant et de faire reculer de façon significative la pauvreté, les autorités devront améliorer très sensiblement la gouvernance, renforcer leurs capacités institutionnelles et consolider les programmes sociaux. Elles se sont attaquées résolument à la corruption : les contrats passés par le précédent gouvernement ont été revus (et parfois résiliés), des efforts déterminés sont déployés pour recouvrer les sommes détournées sur des comptes bancaires étrangers et une législation anticorruption vient d'être votée. Les subventions aux produits pétroliers ont été réduites, ce qui a permis de libérer des ressources pour la lutte contre la pauvreté.

 

Encadré 4. Exemples d'ajustement durable en Afrique

Le Botswana est l'une des économies en développement les plus performantes du monde. La croissance de la production par habitant, supérieure à 7 % par an, a permis à ce pays - qui comptait parmi les plus pauvres de la planète lors de son accession à l'indépendance en 1966—de figurer aujourd'hui au nombre des économies à revenu intermédiaire et d'afficher un revenu par habitant bien supérieur à la moyenne de l'Afrique subsaharienne. Ces succès durables ont été facilités par une politique monétaire et budgétaire prudente et par l'exploitation efficiente des ressources minérales et leur utilisation pour stimuler l'investissement dans les infrastructures et les services sociaux (éducation et santé), mais tiennent aussi à l'existence d'autorités démocratiquement élues.

Le Cameroun a lancé un ambitieux programme d'ajustement structurel au milieu de 1997, après une décennie de récession caractérisée par l'extension et l'aggravation de la pauvreté, la dégradation des infrastructures, l'accumulation d'arriérés internes et externes considérables et une corruption endémique. Priorité a été donnée à la stabilisation macroéconomique, à la normalisation des relations avec les créanciers et au renforcement des capacités. La réforme des finances publiques s'est concentrée sur la refonte du système fiscal (avec notamment l'adoption de la TVA), la régularisation du transfert de la totalité des recettes pétrolières au budget et l'amélioration de la gestion des deniers publics, y compris via un redéploiement des dépenses vers le secteur social. Sur le plan structurel, les autorités ont réorganisé le système bancaire, privatisé diverses entreprises (dont les chemins de fer nationaux), réglementé le secteur des télécommunications, restructuré le secteur portuaire et libéralisé le marché du pétrole. Elles ont placé la gouvernance au cœur du programme de réformes, en insistant sur la passation des marchés, les secteurs pétrolier et forestier et les travaux publics.

Le Mali a fait fond sur les gains de compétitivité dégagés par la dévaluation du franc CFA en 1994 pour réduire ses déséquilibres macroéconomiques et retrouver une croissance plus robuste grâce à une politique de stabilisation énergique accompagnée de vastes réformes structurelles. Le climat économique a bénéficié de la simplification du cadre juridique et judiciaire ainsi que des réformes engagées dans les secteurs financier et agricole (dans la filière coton, en particulier) et des privatisations. La consolidation de la situation financière de gouvernement, qui se poursuit, a été rendue possible par une politique de dépenses judicieuse. Parallèlement, l'accès aux soins de santé de primaires a été élargi et le taux de scolarisation relevé, pendant que des mesures étaient prises pour élargir l'assiette de l'impôt, combattre la fraude fiscale et renforcer les services fiscaux et douaniers.

Le Mozambique a accomplis des progrès considérables, depuis 1995 au moins, dans le démantèlement de l'économie d'État et l'ouverture sur le monde extérieur et le marché. Les réformes structurelles se sont concentrées sur l'adoption progressive de prix déterminés par le marché : les taux de change et d'intérêt ont été déréglementés et le contrôle des prix a quasiment disparu. Les régimes de change et de commerce ont été libéralisés : les obstacles non tarifaires et le contrôle des changes ont été levés, les tarifs d'importation moyens abaissés et les taxes la plupart des taxes à l'exportation supprimées. La réforme des finances publiques a porté sur l'administration, la simplification et la restructuration du système fiscal et l'amélioration de la gestion des deniers publics, tandis que les crédits consacrés aux soins de santé primaires et au système éducatif ont augmenté en termes réels. Le développement de secteur privé a été facilité par l'abaissement des barrières administratives au commerce et à l'investissement, la réforme juridique et judiciaire destinée à renforcer la sécurité économique et la réforme financière engagée pour développer le marché monétaire et les instruments indirects de la politique monétaire.

L'Ouganda a enregistré des succès notables au cours de la décennie écoulée, durant laquelle il a connu une croissance rapide accompagnée d'une faible inflation et réussi à faire reculer sensiblement la pauvreté en menant une politique budgétaire et monétaire prudente et en procédant à diverses réformes structurelles. L'économie s'est ouverte sur l'extérieur, toutes les interdictions d'importation ont été levées, les tarifs applicables ont été abaissés et leur dispersion a été réduite. La libéralisation des échanges a été encouragée par la restructuration de l'assiette de l'impôt (la part des taxes sur le commerce extérieur diminuant au profit de celles de la TVA et de l'impôt sur le revenu). Le démantèlement du monopole d'État sur la commercialisation du café a joué un rôle déterminant dans le recul de la pauvreté. Les dépenses budgétaires consacrées à la santé, à l'agriculture, au réseau routier, à l'alimentation en eau et à l'assainissement ont augmenté ces dernières années en proportion du PIB et par rapport aux dépenses de l'État. Les efforts consentis pour réduire l'impact du SIDA/VIH ont été très efficaces.

Le Rwanda a enregistré de solides performances économiques après la guerre et le génocide de 1994. La reprise été facilitée par une politique budgétaire avisée, qui a jeté les bases d'une reprise rapide des efforts de reconstruction destinés à permettre la réinstallation des réfugiés et des personnes déplacées revenues dans le pays, l'aide aux victimes du génocide, la démobilisation des forces armées, le rétablissement de la sécurité et le renforcement du système judiciaire. L'économie s'est ouverte, les tarifs extérieurs ont été progressivement abaissés et une nouvelle structure tarifaire, plus simple, est entrée en vigueur. La taxe sur les exportations de café été supprimée et les prix aux producteurs de thé ont été relevés. Une réforme de la fonction publique a été engagée, qui a commencé par l'adoption d'une nouvelle grille de salaires et un relèvement de ces derniers. Un programme de privatisation ambitieux a été lancé et un guichet unique vient d'être ouvert pour faciliter l'investissement privé. Enfin, le Rwanda a adopté un nouvelle législation des banques commerciales.

La Tanzanie a rompu résolument, à partir du milieu des années 80, avec le système antérieur d'économie étatique. En 1995, les régimes de change et de commerce ont été libéralisés, de même que le système financier; le contrôle des prix a été supprimé et un grand programme de privatisations a été lancé. Étayés par une politique budgétaire rigoureuse, les résultats macroéconomiques enregistrés sur la période 1996– 99 ont été généralement bons. Le système de gestion de trésorerie adopté a favorisé la maîtrise des dépenses publiques, et des progrès considérables ont été accomplis sur le plan structurel : des réformes fiscales importantes ont été lancées et un cadre de gestion monétaire et de développement du secteur financier a été mis sur pied. La réforme de la fonction publique a permis de rationaliser l'administration, de réduire ses effectifs et d'engager une réforme des traitements. Le secteur pétrolier a été totalement déréglementé et les subventions ont disparu. Enfin, le gouvernement a concentré ses efforts sur l'amélioration de la gouvernance et engagé des plans anticorruption sectoriels.

 

Tableau 1. Afrique subsaharienne : évolution et projections
macroéconomiques, 1982– 2001


  1982– 91
Moyenne
1991– 94
Moyenne
1995– 98
Moyenne
1999
2000
proj.
2001
proj.

Croissance du PIB réel
  (en pourcentage)
2,0 0,5 3,7 2,1 3,3 4,3
 
Croissance du PIB réel par habitant
  (en pourcentage)
– 1,0 – 2,0 1,2 – 0,4 0,7 1,5
Inflation (en pourcentage) 22,9 54,8 26,2 14,9 16,1 10,6
 
Formation de capital fixe
  du secteur privé
  (en pourcentage du PIB)
11,8 11,8 11,4 11,0 11,9
Solde financier du secteur public,
  dons non compris
  (en pourcentage du PIB)
– 6,8 – 8,1 – 4,8 – 4,8 – 2,4 – 3,0
Dette extérieure publique
  (en pourcentage du PIB)
50,9 51,2 53,9 51,0 49,8
 
Dette extérieure publique
  (en milliards de dollars)
151,1 169,0 174,7 168,4 169,9
 
Termes de l'échange (1990 = 100) 96,6 99,4 104,2 104,2 100,3

Source : Perspectives de l'économie mondiale, octobre 2000

 

Tableau 2. Afrique subsaharienne : croissance du PIB réel
dans les pays avancés dans les réformes, 1982– 2001


  1982– 91
Moyenne
1991– 94
Moyenne
1995– 98
Moyenne
1999
2000
proj.
2001
proj.

Botswana 10,8 4,0 6,3 7,3 8,5 7,1

Cameroun 1,3 – 3,1 4,6 4,4 4,2 5,3

Mali 2,1 1,8 4,7 1,1 3,8 5,6

Mozambique 0,1 3,2 8,6 8,8 6,1 10,4

Rwanda 1,5 – 13,9 17,7 5,9 5,0 6,0

Tanzanie 3,4 1,4 3,7 4,6 5,2 5,6

Ouganda 3,4 4,8 7,2 7,8 5,0 6,1

Moyenne 2,4 0,0 6,4 5,9 5,3 6,4

Afrique subsaharienne 2,0 0,5 3,7 2,1 3,3 4,3

Source : Perspectives de l'économie mondiale, octobre 2000


1Voir «La Facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (FRPC)», Fiche technique du FMI, septembre 2000, http://0-www-imf-org.library.svsu.edu/external/np/exr/facts/prgf.htm, «Initiative d'allègement de la dette des pays pauvres très endettés (PPTE)», septembre 2000, http://0-www-imf-org.library.svsu.edu/external/np/hipc/hipc .htmet «La logique de l'allègement de la dette des pays les plus pauvres», Note de synthèse du FMI, septembre 2000, http://0-www-imf-org.library.svsu.edu/external/n p/exr/ib/2000/092300.htm.
2Voir Anupam Basu, Evangelos A. Calamitsis et Dhaneshwar Ghura, «Promoting Growth in Sub-Saharan Africa: Learning What Works,» août 2000, Note de synthèse numéro 23; Ernesto Hernández-Catá, «Raising Growth and Investment in sub-Saharan Africa; What Can Be Done?,» 2000, Document de synthèse du FMI, PDP/00/4; et FMI, «Perspectives de l'économie mondiale» , octobre 1999, Chapitre VI «Croissance de l'Afrique subsaharienne : résultats, obstacles et conditions d'une amélioration.»
3Voir Arvind Subramaniam et al, "Trade and Trade Policies in Eastern and Southern Africa," 2000, Etudes spéciales du FMI no 196, ainsi que Jeffrey Sachs et Andrew Warner "Economic Reform and The Process of Global Integration", Brookings Papers on Economic Activity, numéro 1, 1995.
4Voir Sanjeev Gupta et al, «Social Issues in IMF-Supported Programs,» 2000, Etude spéciale du FMI n° 191.