En general, se reconoce que la estabilidad macroeconómica y la eliminación de las distorsiones de precios para que éstos reflejen mejor las consecuencias ambientales de la actividad económica ayudan a proteger el medio ambiente. Sin embargo, la estabilidad macroeconómica no es siempre condición suficiente para lograr el desarrollo sostenible, ya que el crecimiento puede tener efectos ambientales negativos si existen problemas estructurales creados por una reglamentación inadecuada o por la ineficaz aplicación de la misma, o si existen fallas en las políticas o en los mercados. A menudo estos factores influyen considerablemente en el asesoramiento que proporciona el FMI. Para hacer frente a esta situación, el FMI procura, en cooperación con el Banco Mundial y con los demás organismos internacionales, comprender mejor la interacción de las políticas económicas y los cambios ambientales. En esta nota se describe el papel particular que desempeña el FMI en lo que respecta a las cuestiones ambientales y se presentan ejemplos concretos que ilustran el carácter de las recomendaciones que el FMI ofrece a sus países miembros en esta materia.

I.  Papel del FMI y políticas ambientales

El FMI tiene por principal cometido fomentar la cooperación monetaria internacional, el crecimiento equilibrado del comercio internacional y la estabilidad de los regímenes cambiarios. Al promover medidas orientadas a estos objetivos, el FMI contribuye al desarrollo económico y humano sostenible. Para alcanzar dichos objetivos, el FMI mantiene un diálogo con sus países miembros por diversos medios:

• La supervisión de las políticas económicas de los países miembros.

• Los programas de estabilización y ajuste, para los cuales se ofrece respaldo financiero a los países que corrijan sus desequilibrios macroeconómicos y realicen reformas estructurales.

• Un programa integral de asistencia técnica.

En el curso de los últimos años, como parte de este diálogo sobre políticas, en muchas ocasiones se han tratado cuestiones ambientales que tienen consecuencias macroeconómicas graves.

El asesoramiento del FMI sobre cuestiones ambientales se ha formulado en estrecha cooperación con el Banco Mundial. Mientras que éste ofrece una vasta gama de recomendaciones técnicas sobre el medio ambiente, el mandato del FMI en este ámbito se limita a aquellas situaciones en que los problemas ambientales inciden en la estabilidad macroeconómica y el crecimiento sostenible. En algunos casos esta relación es evidente, pero generalmente se reconoce que en la mayoría de los casos los vínculos entre los problemas del medio ambiente y la estabilidad macroeconómica presentan múltiples facetas y son extremadamente complejos, lo cual excluye la posibilidad de establecer generalizaciones simples en cuanto al impacto ambiental de las medidas de estabilización. A esta complejidad se suma el hecho de que las repercusiones van en ambos sentidos: las políticas macroeconómicas adecuadas pueden mejorar sensiblemente la situación ambiental pero, a la vez, las políticas ambientales insostenibles pueden comprometer gravemente el bienestar económico y social de un país, por ejemplo, debido a un agotamiento demasiado rápido de la dotación de recursos naturales.

II. Medidas para resolver los problemas ambientales

El diálogo que el FMI mantiene con sus países miembros sobre cuestiones ambientales se refiere principalmente a las medidas a corto plazo que repercuten en la estabilización económica, sobre todo las cuestiones tributarias y la determinación de los precios.

Las señales de precios que no miden exactamente las consecuencias ambientales de la actividad económica, y que, por lo tanto, crean incentivos económicos negativos, provocan un grave daño al medio ambiente. En el contexto de los programas que el FMI apoya, en general se ha recomendado corregir desde el inicio las políticas de precios, principalmente permitiendo que el mercado determine los precios a través de la eliminación de las subvenciones que perjudican al medio ambiente, como las que benefician al carbón y la gasolina. La opinión general es que este es uno de los factores importantes que han contribuido a reducir con rapidez la contaminación del aire en muchas economías en transición. Este tipo de medidas no sólo corrigen los incentivos que crean distorsiones, y aseguran una asignación más eficiente de los recursos, sino que también pueden proporcionar los medios necesarios para mejorar el saldo fiscal o para liberar recursos fiscales que puedan utilizarse en gastos públicos más productivos. Si bien el FMI se ha basado siempre en el principio de determinación de los precios por las fuerzas del mercado, en unos pocos casos el FMI recomendó a los países mantener las subvenciones cuando éstas tenían un efecto positivo en el medio ambiente, como en el caso específico del queroseno, que en muchos países en desarrollo se utiliza en lugar de la leña como combustible de uso doméstico. El hecho de que una gran parte de la población tenga acceso a este combustible a bajo costo puede reducir las presiones que llevan a la deforestación.

Es evidente que los precios de mercado no siempre tienen en cuenta adecuadamente el impacto de la actividad económica en el medio ambiente y, por lo tanto, se requieren ajustes.

No obstante, es difícil corregir los precios del mercado para tener en cuenta las externalidades negativas dado que, por ejemplo, la aplicación de impuestos sobre las emisiones de gases exige material de supervisión muy complejo y una gran capacidad administrativa. Por consiguiente, en muchos países se aplican medidas de política tributaria menos complejas, como los impuestos sobre los productos, que suponen una relación más indirecta entre los niveles de contaminación y las tasas de los impuestos. En numerosos programas de estabilización se han incluido aumentos de los impuestos sobre el consumo de energía como medida clave de política económica, y aunque estos aumentos no en todos los casos obedecieron a consideraciones ambientales, en muchos casos se consideró que su coherencia con los objetivos de protección del medio ambiente era una justificación más para establecerlos.

Sin embargo, incluso las políticas de estabilización correctamente concebidas pueden tener un impacto negativo en el medio ambiente cuando existen carencias institucionales, problemas de gobierno y fallas en los mercados. Por ejemplo, los ajustes de los regímenes cambiarios y comerciales y la promoción de estrategias de recuperación a través de las exportaciones pueden crear incentivos y ventajas competitivas para los productores nacionales (por ejemplo, en sectores como la silvicultura, la minería, la explotación agropecuaria en gran escala y la pesca), que en los casos en que existen carencias institucionales pueden dar lugar a una explotación de niveles insostenibles. En las situaciones en que las consecuencias ambientales negativas de las medidas de ajuste macroeconómico no puedan corregirse eficazmente sólo a través de los precios y los impuestos, algunos países han considerado necesario --o el FMI ha propuesto-- recurrir a restricciones cuantitativas a corto plazo. En el caso de un aumento de la demanda de exportaciones de madera resultante de la depreciación del tipo de cambio, por ejemplo, se ha considerado necesario imponer restricciones cuantitativas a la tala de árboles en general o a la exportación maderera en particular, por lo menos hasta que se estableciera una normativa eficaz para impedir que la tala supere los niveles sostenibles.

Tratándose de los gastos presupuestarios, en la mayoría de los casos de estabilización, la tarea principal consiste en mejorar la calidad de los programas de gasto eliminando los gastos superfluos y protegiendo las partidas presupuestarias que son importantes para el crecimiento económico a largo plazo y para el desarrollo sostenible. Una mayor concienciación sobre estos temas ha puesto de relieve la necesidad de proteger los programas importantes en materia social y ambiental.

Como reflejo del nivel de desarrollo, en muchos países las instituciones y las burocracias encargadas de la protección del medio ambiente son bastante frágiles. Esto, a su vez, puede impedir una aplicación eficaz de las leyes y reglamentaciones de protección del medio ambiente, a lo cual se suman los problemas de gobierno, la insuficiencia de capacidad técnica, la escasa dotación de personal y los problemas presupuestarios. En ese sentido, el FMI, al formular sus recomendaciones, hace cada más hincapié en que se refuerce la gestión de gobierno y se acreciente la transparencia. La transparencia refuerza la responsabilidad y permite a la "sociedad civil" participar en los diálogos sobre políticas y ejercer el control democrático, reduciendo al mismo tiempo los incentivos a la corrupción. Sin embargo, debido a las características de su mandato fundamental, el FMI cuenta con escasa competencia en lo que respecta al fortalecimiento a mediano y largo plazo de las instituciones encargadas de la protección del medio ambiente. En los casos en que, para proteger el medio ambiente y asegurar un crecimiento sostenible de alta calidad, es necesario reforzar las capacidades, el FMI recurre de manera continua a la experiencia del Banco Mundial y otros organismos internacionales para transferir a los países miembros las competencias institucionales y las tecnologías necesarias.