Para dar fruto, la política industrial debe tener en cuenta la economía política

Otrora relegadas al olvido por las autoridades económicas con una visión académica tradicional, las políticas industriales —es decir, las medidas tomadas por el Estado para alterar la composición de la actividad económica— están resurgiendo. Sin ir más allá, solo en Estados Unidos la transición a las energías verdes, la competencia geopolítica y la resiliencia de la cadena de suministro están engendrando políticas industriales nuevas e importantes. Y no se trata de un caso aislado.

La reaparición de la política industrial en las economías avanzadas viene acompañada de cuestionamientos sobre sus pros, sus contras y su funcionalidad, pero estos debates no abordan la amplia variación de las prácticas mundiales, los motivos por los cuales las políticas prosperan o fracasan, ni su viabilidad en el mundo real. Gracias a nuevos estudios, la percepción empírica de estas políticas está mejor adaptada a nuestros tiempos; aun así, pensamos que esta reinterpretación de la política industrial (Juhász, Lane y Rodrik, de próxima publicación) requiere un serio análisis de las fuerzas políticas de fondo.

Quizá más que en otros ámbitos, las políticas industriales son un eco de la coyuntura política local. Dado que se caracterizan por la concentración de sus beneficios y la dispersión de sus costos, asignarlas constituye a menudo un acto político plagado de tensión y, a veces, para ciertos intereses creados, una ocasión para intentar captar rentas. Las políticas transformativas pueden suscitar polémicas en el plano político y representar una amenaza económica para los interesados en que todo siga igual.

Y aunque las decisiones de políticas pueden amoldarse a las fallas de mercado y las limitaciones económicas, los incentivos políticos de las autoridades también influyen. Por ello, las amplias diferencias en la experiencia con la política industrial no pueden explicarse solo en términos de la disciplina económica. Las políticas industriales que se ponen en práctica son las que se corresponden con la realidad política, pero esa es una dimensión de la que se desentienden casi todos los analistas contemporáneos de la economía política.

Optimistas y escépticos

Un nuevo trabajo empírico que, junto con Dani Rodrik, concebimos como una reinterpretación económica de la política industrial, muestra que ciertos episodios de política industrial han producido efectos extensos, positivos y, ocasionalmente, transformadores.

El desarrollo de la industria pesada y química bajo la presidencia de Park Chung-hee, en los años sesenta, transformó a Corea del Sur en un gigante dentro del sector, un emprendimiento tan quimérico que ninguna entidad externa —ni siquiera el Banco Mundial— estuvo dispuesta a financiarlo. Esta iniciativa impulsó la expansión del producto y el desarrollo de las exportaciones en los sectores deseados, les trasladó una ventaja comparativa y mejoró la economía, colmando las expectativas de las autoridades (Lane, 2022).

La Italia de la posguerra persiguió una intensa política industrial durante décadas con la finalidad de reactivar el desarrollo de las rezagadas regiones del sur. Mediante esta política, se crearon agrupaciones duraderas de desarrollo económico en términos tanto de la manufactura altamente calificada como de los servicios con uso intensivo del conocimiento que surgieron para respaldarla (Incoronato y Lattanzio, 2023). Según las estimaciones, se incrementó la producción industrial nacional; es decir, no se limitó a reorientar la producción hacia los ámbitos que interesaban a las autoridades (Cerrato, 2024).

Ahora bien, no todas las políticas industriales tienen la escala ni el alcance que producen estos efectos. Algunos estudios de casos en América Latina muestran que, a una escala mucho más pequeña, las políticas industriales contribuyeron a la prosperidad del mercado de exportación (Sabel et al., 2012). Entre los ejemplos, cabe mencionar los vuelos de carga de aerolíneas estatales para transportar flores de Colombia al mercado de exportación estadounidense, así como la colaboración entre cultivadores privados y los servicios de investigación y extensión agraria para extender el cultivo de soja a las sabanas del norte de Brasil. Otros proyectos experimentales semejantes, realizados en África (Bienen y Ciuriak, 2015), mostraron resultados prometedores; entre ellos, una política multidireccional para promover la exportación de flores frescas en Etiopía. 

Esta política industrial reimaginada ha demostrado su potencial, pero los escépticos mencionan —con buena razón— los numerosos fracasos que mancillan la economía del desarrollo. Los desastres producidos por la política industrial en las naciones africanas independizadas y los decepcionantes resultados de la iniciativa de "Atender al Este" lanzada en el sudeste asiático revelan la percepción de los fracasos del Estado: intervenciones que siembran más ineficiencias y distorsiones de las que resuelven. En algunos casos, las fallas de mercado justificaron intervenciones mediante políticas industriales, pero los gobiernos, con sus fracasos, han puesto en entredicho su pertinencia. Las inquietudes que giraban en torno a los fracasos estatales y la política industrial se cristalizaron cuando la gran ola del desarrollo hizo cresta en los años setenta. Al cabo de décadas de entusiasmo, las economías en desarrollo se encontraron, en las palabras de Anne O. Krueger: “empantanadas en políticas económicas claramente impracticables”.

Los riesgos y las fallas de la política industrial son reales, pero el escepticismo de los economistas se ha plasmado en aseveraciones contundentes y deterministas. Si el fracaso del Estado es una característica endémica de la política industrial, no hay razones para perseguirla. Tampoco las hay para poner en entredicho su éxito. Llevado al extremo, el pesimismo económico ha culminado en un rechazo total de la estrategia industrial, aduciendo una especie de “teorema de la imposibilidad”.Algunos académicos sostienen que la política industrial es imposible; un ejemplo inmejorable son las palabras del economista Gary Becker en 1985: "la mejor política industrial es la que no existe".

Durante décadas, gran parte del pensamiento económico tradicional fue en mayor o menor medida una encarnación de esa óptica. Todos estos debates no dejaron gran margen para comprender las condiciones necesarias para que la política industrial diera fruto, y mucho menos los medios para lograrlo. La economía política puede ser la esencia de la teoría tradicional de la falla de mercado en la disciplina económica tradicional, pero su índole determinista descarta una explicación coherente del éxito.

Atención a las limitaciones

Si tomamos el perfil político con seriedad, el amplio abanico de logros y fracasos de la política industrial se revela con más claridad. Por un lado, el entorno político local hace posible el éxito. Las medidas que prosperaron fueron viables en términos políticos, recibieron el visto bueno de los poderes del momento y funcionaron dentro de los parámetros de la capacidad administrativa del Estado. Por el otro, las políticas que no encajaban con la coyuntura política vigente fracasaron; en otras palabras —tomadas del lenguaje de la economía política moderna—, el Estado tiene más probabilidades de fallar cuando la política industrial seleccionada no respeta las limitaciones de la economía política.

En la práctica, la política industrial está limitada tanto por la situación política como por la capacidad del Estado. Las decisiones sobre la adopción de medidas están determinadas por las instituciones políticas y por los agentes con poder político y los incentivos que los mueven. El conflicto social significa que las políticas puestas en práctica a menudo distan de los ideales de los economistas. Incluso las que promueven el crecimiento pueden carecer de viabilidad política; por ejemplo, una política nueva que promueve la exportación puede representar una amenaza para industrias ya establecidas que dependen de la protección de las importaciones y para sus benefactores políticos. Las políticas más eficaces pueden ser las que más resistencia política despiertan.

La capacidad del Estado se manifiesta en la posibilidad que tienen sus administradores para ejecutar las políticas en el mundo real; aun si una coyuntura política fortuita promueve la adopción de una política industrial favorable, el gobierno debe tener la capacidad necesaria para ponerla en práctica. Por ejemplo, el éxito de las políticas de exportación en un determinado entorno puede exigir, entre otras cosas, un ejército de administradores sagaces y datos detallados sobre el resultado de las exportaciones. Implementar esas políticas sin disponer de suficiente capacidad puede resultar totalmente impráctico sin una inversión más generosa en capacidad administrativa.

Desde el punto de vista de estas limitaciones de la gobernanza, el milagro de Asia oriental tuvo tanto que ver con el entorno político como con la combinación de medidas adoptadas. El ambiente político imperante en Corea del Sur en los años sesenta y setenta respaldó las políticas industriales orientadas al exterior y las controvertidas reformas que requirieron. La política industrial del país, basada exclusivamente en la exportación, tomó cuerpo por coerción externa: como consecuencia de la incesante amenaza militar de élites políticas e industriales alineadas con Corea del Norte, sumada a los constantes problemas de la balanza de pagos, la política industrial inicial de sustitución de las importaciones se hizo insostenible.

Esto alimentó las demandas políticas de nuevas medidas que estimularan la industrialización y crearan una fuente sostenible de ingresos por exportación. El clima político hizo posible un giro completo hacia la exportación que llevó a una devaluación y a inversiones en burocracias competitivas.

Por lo tanto, el milagro de Asia oriental es asombroso no por la estrategia industrial orientada a la exportación en sí, sino más bien por el entorno político fortuito que hizo posible su surgimiento. Las limitaciones que la economía política impone a medidas de amplio alcance y a gran escala como las que nutrieron el milagroso crecimiento de Asia oriental muchas veces pueden resultar infranqueables. Imitar políticas sin comprender su compatibilidad con las restricciones políticas locales a menudo conduce al fracaso, tal como ocurrió en Malasia y Tailandia debido a la adopción incompleta de las políticas industriales de Asia oriental.

Por ende, las políticas industriales deben analizarse dentro de las limitaciones que fija la realidad política. Es posible extraer prácticas óptimas de otros casos, pero es crítico comprender los factores políticos que están en juego.

Lecciones para las autoridades

De este contexto, surgen tres lecciones críticas para el éxito de la política industrial.

Primero, las autoridades deben evaluar cuidadosamente en qué medida la política industrial encaja en el entorno político local: quién se beneficia, quién sale perjudicado y hasta qué punto los incentivos políticos respaldan medidas sólidas. Es importante analizar la influencia de las políticas aplicadas hoy en el entorno político de mañana y la probabilidad de que resistan los vaivenes de los ciclos políticos.

Segundo, la capacidad de los países para aplicar diversas políticas industriales es enormemente dispar, en formas que trascienden las limitaciones políticas directas; por eso es necesario adaptar las medidas a la capacidad administrativa y fiscal. Por ejemplo, es posible que las economías en desarrollo no tengan hoy la capacidad fiscal necesaria para aplicar una política industrial verde con las herramientas de las que disponen actualmente las economías avanzadas. Como no existe una medida universal, es razonable suponer que las políticas industriales variarán según el país.

Tercero, en prácticamente todos los casos, la política industrial exige una inversión en capacidad administrativa. Esto es tan verdad hoy como lo fue en Corea del Sur en las décadas de 1960 y 1970, cuando el gobierno centralizó las burocracias e invirtió en capacidad administrativa. Por ejemplo, la Oficina de Programas de Crédito del Departamento de Energía estadounidense se amplió para movilizar 10 veces más fondos desde la sanción de la ley de reducción de la inflación. (La oficina también afirma que sus procesos administrativos y salvaguardas institucionales son mucho más seguros desde la desafortunada decisión de financiar Solyndra hace más de una década).  

En general, estamos de acuerdo con los críticos de la política industrial que afirman que es peligroso no hacer caso al momento político. Una lectura pesimista de esta crítica es que la constelación política debe estar alineada, cosa que rara vez ocurre. Posiblemente, se necesite un entorno político excepcionalmente propicio para aplicar medidas a la escala y con el alcance que lo hizo el Asia oriental de la posguerra, pero eso no es lo más importante. No es necesario copiar políticas al pie de la letra; así lo demuestran ejemplos a menor escala repartidos por el mundo entero. 

Esto nos hace pensar que, como ya se ha comprobado, los riesgos de fracaso estatal pueden superarse. Cuando la política industrial opera dentro de las limitaciones políticas y de gobernanza locales, y cuando el Estado invierte intensamente en la creación de la capacidad administrativa necesaria para emplazarla y supervisarla, las probabilidades de éxito se multiplican.

Queda mucho por aprender sobre la mecánica interna de la política industrial. Hay pocos estudios empíricos sobre esta experiencia diversa y multifacética, y es esencial realizar más mediciones y evaluaciones. Los economistas y las autoridades deben concentrarse no solo en las fallas de mercado y la combinación de medidas que conviene adoptar, sino también en la dimensión política.

Las opiniones expresadas en los artículos y otros materiales pertenecen a los autores; no reflejan necesariamente la política del FMI.