En un contexto de preocupaciones por la seguridad, muchos países están reforzando su política industrial para impulsar la innovación en sectores específicos con la esperanza de reactivar la productividad y el crecimiento a largo plazo. En todo el mundo están surgiendo grandes iniciativas, como la Ley de Ciencia y CHIPS (creación de incentivos de ayuda a la producción de semiconductores), que financiará la investigación nacional y la fabricación de semiconductores, el Plan Industrial del Pacto Verde de la Unión Europea, que apoya la transición del bloque hacia la neutralidad climática, la nueva dirección adoptada por Japón para las políticas económicas e industriales del país, o la Ley K-Chips de Corea, además de otras políticas que hace ya tiempo vienen implementando otras economías de mercados emergentes como China.
Las políticas industriales, que los gobiernos aplican para apoyar a sectores específicos, pueden impulsar la innovación si se hace de la forma correcta. Pero lograr el equilibrio adecuado reviste fundamental importancia; la historia nos muestra una larga lista de políticas erróneas, altos costos fiscales y repercusiones negativas en otros países.
Está claro que este giro reciente hacia la política industrial para apoyar la innovación en tecnologías y sectores específicos no es una fórmula mágica, según analizamos en uno de los capítulos del Monitor Fiscal de abril de 2024. Por el contrario, las políticas fiscales bien concebidas que apoyan la innovación y la difusión de tecnología de forma más amplia, con un énfasis en la investigación básica que es parte integral de la innovación aplicada, puede generar un mayor crecimiento en los países y acelerar la transición hacia una economía más verde y digital.
Nuestro análisis sobre cómo dirigir el apoyo fiscal para el fomento de la innovación a sectores específicos muestra que aplicar estas políticas solo genera mejoras de productividad y bienestar cuando se cumplen ciertas condiciones estrictas:
- Cuando los sectores objetivo generan beneficios sociales mensurables, como la reducción de las emisiones de carbono o el aumento de la difusión de conocimientos a otros sectores.
- Cuando las políticas no discriminan contra las empresas extranjeras.
- Cuando el gobierno tiene una buena capacidad para administrar y ejecutar esta política.
Gran parte de la política industrial se basa en gran medida en costosos subsidios o reducciones impositivas, que pueden ser contraproducentes para la productividad y el bienestar si no se focalizan de forma eficaz. Este es a menudo el caso, como sucede, por ejemplo, cuando los subsidios se desvían hacia sectores con contactos políticos. Además, discriminar contra las empresas extranjeras puede resultar contraproducente, ya que tales políticas pueden desencadenar costosas represalias y la mayoría de los países, incluso las principales economías avanzadas, dependen de la innovación que se realiza en otros lugares.
En algunos casos, la política industrial puede estar justificada, como cuando apoya a sectores que generan una gran difusión de conocimientos hacia la economía nacional (por ejemplo, el sector de semiconductores). Otro caso importante de uso de la política industrial es el impulso de la innovación verde; lograr la neutralidad en carbono exigirá la creación de tecnologías que todavía no existen. Pero los subsidios a la innovación verde deben ser transparentes, centrarse en objetivos ambientales y complementarse con un sistema sólido de tarificación del carbono para minimizar los costos fiscales.
Más en general, los gobiernos que despliegan políticas industriales deberían invertir en capacidad técnica, recalibrar el apoyo a medida que cambian las circunstancias y actuar de acuerdo con mercados abiertos y competitivos. Deben formular las políticas de forma que se eviten gastos improductivos y medidas proteccionistas que podrían empeorar la fragmentación del comercio mundial.
Una combinación de políticas fiscales en pro de la innovación
Las economías tecnológicamente avanzadas harían bien en elegir una combinación de políticas que respalde la innovación de manera más amplia, sobre todo porque la investigación básica con aplicaciones generales suele recibir financiamiento insuficiente.
Una forma eficaz de impulsar la innovación y el crecimiento es implementar una combinación complementaria de financiamiento público para investigación básica, subvenciones para la investigación y el desarrollo dirigidas a empresas emergentes innovadoras e incentivos fiscales para promover la innovación aplicada en todas las empresas. Estimamos que aumentar el gasto en estas políticas en 0,5 puntos porcentuales del producto interno bruto, es decir, aproximadamente 50% del nivel actual en las economías de la OCDE, podría elevar el PIB en hasta un 2% en una economía avanzada promedio. Ese nivel de gasto en innovación podría incluso reducir la relación deuda/PIB en un horizonte a largo plazo.
Pero la formulación es importante. Las subvenciones son más útiles si, por ejemplo, se focalizan en las primeras etapas del ciclo de innovación, mientras que los incentivos fiscales deben ser de fácil acceso para beneficiar no solo a las grandes empresas consolidadas.
Si bien apoyar la innovación puede reportar beneficios a largo plazo, los países con un espacio fiscal limitado quizá necesiten reorganizar sus prioridades en otros tipos de gasto y recaudar más ingresos a corto plazo.
Las prioridades para los países menos avanzados tecnológicamente son distintas. Sus gobiernos pueden lograr mayores mejoras de la productividad con políticas que fomentan la difusión de tecnologías desarrolladas en otros países. Pero primero deben invertir en capital humano e infraestructura estratégica para aprovechar todas las ventajas de la tecnología que llega desde el exterior.
Para todos los países es fundamental estrechar la cooperación internacional y aumentar los intercambios de conocimientos con el fin de acelerar las transformaciones verde y digital y lograr un futuro más próspero. Las políticas aislacionistas disminuyen el potencial innovador internacional y ralentizan la difusión de tecnología, en especial a los países que más lo necesitan.
—Este blog se basa en el capítulo 2 de la edición de abril de 2024 del Monitor Fiscal.En este capítulo se incorporan estudios como The Who, What, When, and How of Industrial Policy:A Text-Based Approach, de Reka Juhasz, Nathan Lane, Emily Oehlsen y Verónica C. Pérez; Global declining competition?, de Federico J. Díez, Jiayue Fan y Carolina Villegas-Sánchez, eInnovation Networks and R&D Allocation, de Ernest Liu y Song Ma.
