Luego de haber adoptado políticas fiscales expansivas para mitigar los efectos de la crisis global de 2008–09, ha llegado el momento de recomponer las defensas fiscales en América Latina.
Para facilitar esta recomposición y estar en capacidad de mitigar los efectos de futuras dificultades, los países de la región deberían considerar afinar sus reglas fiscales. Esto es particularmente importante en la actual coyuntura en la que las reglas fiscales adoptadas por países europeos en la última década son sujeto de críticas. Contrario a lo que dicen algunos, la crisis europea está demostrando que contar con reglas fiscales bien diseñadas con apropiados mecanismos de control y gobernanza es fundamental para asegurar un buen desempeño fiscal.
Puntos débiles
Desde hace casi una década, un gran número de países latinoamericanos han conducido su política fiscal guiados por reglas fiscales (ver recuadro 2.3 de Perspectivas Económicas de las Américas de Octubre de 2011), que han ayudado a fortalecer su posición fiscal.
Sin embargo, un análisis detallado muestra que las reglas fiscales vigentes en América Latina tienen algunas deficiencias.
● Con algunas excepciones, las reglas fiscales de la región establecen techos nominales a los déficits y niveles de endeudamiento del sector público que, generalmente, no tienen en cuenta que las variables fiscales, especialmente los ingresos públicos, suelen desviarse transitoriamente de sus niveles de largo plazo. Estas desviaciones se producen, por ejemplo, cuando la economía crece por encima (abajo) de su potencial o cuando los precios de las materias primas se sitúan por encima (abajo) de su nivel de largo plazo. Desviaciones de este tipo ocurrieron en la región durante el sexenio 2003–08. Como existían techos nominales para el déficit fiscal, los mayores ingresos tributarios de esos años propiciaron un crecimiento del gasto público mayor al crecimiento potencial de las economías. Como consecuencia, durante esos años la política fiscal en la región fue moderadamente procíclica, lo que no fue lo más adecuado en ese momento.
● La mayoría de las reglas fiscales en la región no cuentan con cláusulas de escape que permitan acomodar una respuesta discrecional ante turbulencias inesperadas. En consecuencia, en los albores de la crisis global en los años 2008–09, las reglas latinoamericanas debieron ser modificadas o suspendidas para acomodar los mayores déficits fiscales, en la mayoría de los casos con procedimientos improvisados.
● Las reglas fiscales en la región típicamente no están integradas a planes fiscales de mediano plazo. Esto es particularmente importante en el contexto actual, donde se está haciendo imperativo recomponer el espacio fiscal que se usó para responder a la crisis de los años 2008–09 y así estar preparado para enfrentar posibles turbulencias futuras.
Mayor transparencia
La discusión precedente sugiere que sería conveniente afinar las reglas fiscales de la región en algunas dimensiones. Algunos países como Chile y Colombia ya han empezado a moverse en esta dirección.
● Los límites (techos) de los déficits fiscales debieran ser definidos explícitamente en relación a la diferencia entre el producto proyectado y el potencial (“la brecha del producto”) y los precios de ciertas materias primas, de forma similar a como se define el balance estructural en Chile. Dadas las dificultades para estimar la brecha del producto y los precios a largo plazo de las materias primas, las reglas fiscales debieran complementarse con límites sobre el balance fiscal que excluye los ingresos públicos derivados de materias primas, así como sobre el crecimiento real del gasto público.
● Las reglas deberían incluir cláusulas de escape claramente definidas, bajo las cuales las reglas se puedan modificar o suspender para acomodar disturbios inesperados. Además las reglas deberían estar integradas en una estrategia fiscal de mediano plazo. Dicha estrategia debiera incluir proyecciones de gastos e ingresos ante diferentes escenarios, así como pruebas de resistencia, análisis de sensibilidad y evaluaciones de la sostenibilidad de la deuda pública y los pasivos contingentes.
● Las reglas fiscales deberían incluir mecanismos estrictos de transparencia y rendición de cuentas para desalentar que sean eludidas y modificadas con excesiva frecuencia. Por ejemplo, podría establecerse un órgano de fiscalización que se encargue de definir los parámetros clave de las reglas y evaluar tanto su cumplimiento como la aplicación de las clausulas de escape.
El hecho de que los países latinoamericanos revisen sus reglas fiscales en las direcciones apuntadas en los párrafos anteriores no representa una garantía de éxito. Es necesario además que la revisión de las reglas esté basada en un fuerte compromiso político y un amplio consenso sobre los objetivos a alcanzar.
A su vez, para que las reglas sean exitosas es imperativo que los países de la región continúen avanzando en el área de reformas presupuestarias. En caso contrario, las reglas fiscales no solamente pueden ser ineficaces, sino que su incumplimiento podría deteriorar el contexto institucional que las reglas intentan reforzar.
