代表团的总结发言

华人民共和国——澳门特别行政区：2024年第四条磋商工作人员总结声明

2024年3月6日

华盛顿哥伦比亚特区：中国于2023年初重新开放经济，为受到疫情打击的澳门特别行政区（以下简称“澳门特区”或“澳门”）经济注入了活力。虽然非博彩业的表现稍为逊色，但博彩业出现了明显反弹。尽管经济增长强劲，但通胀率仍然较低。预计2024年澳门经济将继续保持强劲增长。短期内，政策应侧重于为尚未完全复苏的经济提供支持，加强金融稳定，并积极部署相关政策以管理新出现的金融风险。从中期来看，重点任务是通过相辅相成的改革，以及对人力资本和气候适应型基础设施的公共投资，促进经济多元化和外部再平衡，增强其抵御未来冲击的能力。

2023年经济活动强劲反弹。在中国内地解除疫情防控措施后，澳门服务出口大幅上升，推動澳门特区经济在2023年增长80.5%。在中场业务推动下，博彩业表现亮眼。非博彩服务出口也实现了强劲增长。然而，增长势头在2023年第四季度有所放缓，经济复苏并不均衡，其他非博彩行业的增长稍为逊色。高利率水平，以及来自电子商务和邻近内地地区的竞争加剧，限制了本地中小企业的复苏。由于租金价格下跌，2023年的总体通胀徘徊在1%左右。伴随经济复苏，2023年财政政策得到整顿，驱动因素包括疫情纾困措施撤出、博彩收入增加及经常性支出低于预算。在香港金融管理局和美联储相继上调基准利率后，澳门金融管理局自2022年3月以来已将基本利率上调了525个基点。

预计2024年澳门经济将继续保持强劲增长。得益于博彩业进一步复苏和私人投资保持稳定（在一定程度上与博彩业特许经营商对非博彩业的投资有关），GDP预计将增长13.9%。预计澳门GDP将在2025年恢复到疫情前的水平。中期增长趋势取决于澳门特区与大湾区融合的步伐，以及经济能否成功实现多元发展。预计中期经济增速将趋向3%。随着产出缺口收窄、工资水平上升，预计通胀将在2024年达到1.7%，并在中期内稳定在2.5%左右。在服务出口反弹的支持下，经常账户顺差预计将稳定在GDP的30%左右。澳门特区的外部头寸被评估为显著强于中期基本面和可取政策所支持的水平，这在一定程度上反映了澳门的高预防性储蓄和低投资水平。

经济前景风险仍偏向下行。如果房地产行业放缓幅度超过预期，地方政府面临融资压力、投资下降，或地缘政治紧张局势加剧，则中国内地经济活动将放缓，这将给澳门特区的金融体系和经济带来连锁反应。主要经济体在更长时间内维持高利率，可能会通过影响资产估值和质量给澳门特区银行的资产负债表带来压力，同时为澳门特区银行的大规模短期对外负债带来风险。中期内，亚洲其他地区新兴博彩中心的发展可能导致赴澳旅游规模缩减。气温上升引发的极端气候事件可能会对关键基础设施、金融机构和企业产生不利影响。从上行方面看，如果博彩业的复苏强于预期、与大湾区的融合速度快于预想水平，则有利澳门特区的经济增长。

财政政策

放慢财政整顿步伐将支持非博彩业的经济活动，并支撑中期经济增长的可持续性。在资本支出下降和政府收入大幅增加的推动下，财政政策将在2024年得到进一步整顿。博彩业和非博彩业之间的复苏速度不均衡，产出缺口为负值，这需要政府继续提供支持。此外，还有必要扩大对具有气候韧性的基础设施以及教育和医疗保健的公共支出，以支持经济的多元化发展和对外部门的再平衡。鉴于澳门特区的政府支出占GDP的比重较低（不到经合组织平均水平的二分之一），通过重新分配开支来实现这些目标的空间有限，而预期的财政整顿将进一步限制政府解决这些问题的能力。放慢整顿步伐将为尚未完全实现复苏的经济提供支持，解决经济多元化的瓶颈问题，并增强经济抵御气候变化冲击的能力，而且不会给财政状况带来不必要的风险。

此外，建立可靠的中长期财政框架将有助于更好地管理财政资源多重需求之间的权衡关系。《基本法》规定的平衡预算要求是支撑澳门特区中期财政可持续性的基础，也是澳门特区拥有良好财政状况的重要因素。然而，澳门特区要实现经济的多元化发展并增强应对气候变化的能力，就需要提前规划、确定多年期项目的优先顺序并加以实施，以及为这些项目投入资源。中长期财政框架提供了一个平台，能够将所有的财政决策整合到一个明确的框架中，该框架具有清晰的短期和中期优先事项以及保障支出和税收政策效率的行动步骤。这些指导原则和计划将有助于更好地管理财政政策多重需求之间的权衡，包括那些多年期项目。

金融部门政策

尽管不良贷款大幅增加，但得益于澳门规模庞大的资本缓冲和流动性缓冲，澳门特区的银行体系仍保持韧性。2023年底，澳门的不良贷款率上升了2.1个百分点至3.8%，主要原因是银行对内地房地产行业的风险敞口，以及高利率和部分经济领域复苏缓慢的共同作用。然而，根据IMF工作人员开展的压力测试，澳门的银行体系能够承受住资产质量、抵押品价值、利率和存款外流的重大冲击。此外，澳门特区的银行体系应能抵御内地房地产行业进一步收缩的溢出效应。这种收缩可能引发人民币贬值，并且可能因澳门特区银行对内地的风险敞口而导致不良贷款进一步增加。然而，压力测试表明，在抵押品价值大幅下降和不良贷款大幅增加的情况下，一些不具有系统重要性的银行可能会显现出脆弱性。

澳门特区应采取积极主动的政策， 以加强金融体系的稳健性并管理新出现的风险。

• 应逐步取消对银行体系的政策干预，并不宜延长仍在实施的一些疫情相关监管宽容措施至2024年以后。
• 鼓励各银行增加拨备，将有助抵御资产质量进一步恶化。
• 强化破产和债务处置及重组框架（包括通过特别的庭外解决方案），将避免法院系统负担过重，并促进不具备可持续经营能力的企业退出。
• 按经济部门和银行同业信贷收集每家银行的不良贷款数据，将改善澳门金融管理局的系统性风险评估。加强对中国内地借款人、拥有大量短期对外负债的银行的流动性状况以及非银行金融部门的风险监控至关重要。

当局应在实现金融体系的现代化和管理相关风险之间取得平衡。重新定订的《金融体系法律制度》提升了澳门特区的金融监管法律框架的灵活性，为促进金融创新奠定了法律基础，但一些条款偏离了国际最佳实践。在《金融体系法律制度》中纳入一个稳健的信贷机构处置框架，并以澳门金融管理局的独立运作为基础，将使此类机构能够得到有效的处置。“有限制业务银行”牌照的发放条件应符合目的，还应审慎制定这些条件，以管理潜在的集中风险。在制定针对符合条件从事金融创新的机构，有关给予监管要求豁免的指导原则时，应引入保障措施。在延长金融创新临时许可的有效期方面采用严格的标准，将能提供适当程度的保障。

代表团欢迎澳门特区强化反洗钱/反恐融资框架的行动，并认为应持续下去。对澳门特区的洗钱、恐怖主义融资和扩散融资风险的最新评估结果令人鼓舞。修订后的《金融体系法律制度》和《信托法》提高了对金融部门的牌照发放和“适任与合格”要求，并只允许受到反洗钱/反恐融资监管的金融机构担任受托人，这些做法都值得欢迎。当局应继续加强对外国犯罪所得洗钱的调查和起诉，特别是通过博彩业的洗钱行为。同时，确保及时获得准确的实际所有权信息也十分重要。

结构性政策

澳门特区需要实行全面改革，以充分利用与大湾区融合带来的机遇。广东地区拥有广泛的产业知识基础，较特区政府关注的重点行业更为广泛。通过经济结构改革以提高效率和改善资源配置，澳门特区将能够充分利用大湾区现有的知识基础。当局应认识到与其产业政策相关的潜在负面溢出效应、贸易扭曲和治理风险。稳健的成本效益分析，加上透明的项目遴选机制、定期审查，以及用于确保政策将逐步退出的明确日落条款，将有助于最大限度地减少产业政策的负面外部效应。同时，当局促进经济多元化发展的措施应符合世贸组织规则。

数字化和创新具提升澳门特区的生产率并支持经济多元化发展的潜力。IMF最近的一项研究表明，更具创新性、数字化程度更高的亚洲公司往往具有更高的生产率。过去十年，澳门特区的数字化程度显著提高，但仍落后于区域內的其他竞争者。改善澳门科技研发税收鼓励政策的设计和目标，扩大基础研究的公共支出规模，以及增加中小企业获得融资和数字技术的机会，将有助于进一步支持澳门的数字化和创新。增加对职业培训和在职培训的公共投资，强化产研间的联系，将减少技能错配。简化雇用非本地技术雇员的行政程序和相关要求，将有助于吸引境外人才。提高监管的可预测性、司法机关的有效性及产权保护，以及简化劳动和商业法规，将改善澳门特区的营商环境。

认真执行政府的环境保护和防灾计划有助于防范代价高昂的自然灾害。澳门特区制定了环境保护和防灾计划，包括加强防灾减灾基础设施建设，完善应急管理体系，以及加强风险管理、监测和预警能力。当局应继续落实灾害适应和相关防范措施，对灾害适应投资需求进行综合评估，并确保将这些项目的融资适当纳入中期财政计划中。

代表团对澳门特区当局和其他相关机构在整个访问期间的深入讨论和组织安排表示感谢。

[1] 2024年2月21日至3月6日，由Ara Stepanyan率领、Pablo Gonzalez Dominguez和Danila Smirnov等人组成的IMF 代表团在澳门特区开展了一系列会谈。代表团会见了澳门金融管理局主席和其他高级官员，以及来自商界、金融业和学术界的代表。