В течение следующих десяти лет мировой объем выбросов парниковых газов необходимо сократить на 25–50 процентов, чтобы достичь цели, закрепленной вПарижском соглашении 2015 года, по ограничению глобального потепления на уровне до 1,5–2°C.
США намерены внести свой вклад. Их климатический план предусматривает превращение США в углеродно-нейтральную страну к 2050 году, а целевые показатели по выбросам на 2030 год должны быть объявлены в ближайшее время.
План предусматривает повышение стандартов энергоэффективности, субсидирование экологически чистых технологий и выделение государственного финансирования в размере 2 трлн долларов США в течение десяти лет наинфраструктуру чистой энергетики и важнейшие технологии, например, зеленый водород.
Этот проект является отличным началом. В нашем новом исследовании освещаются конкретные бюджетные меры, которые помогут ограничить выбросы и расширить поддержку мер политики по борьбе с изменением климата.
Доводы в пользу установления тарифов за выбросы углерода
Рассмотрим, например, введение сборов за выбросы углерода. Общегосударственная программа тарификации выбросов углекислого газа (CO2), например, углеродный налог, существенно сократит экономические издержки достижения целевых показателей выбросов. Налог повысит цену углеродоемких видов топлива и электроэнергии, таким образом обеспечив стимулы к снижению энергопотребления и переходу на более чистые виды топлива во всех секторах. Он также поможет подстегнуть инвестиции в экологически чистые технологии. Система установления тарифов за выбросы углерода также мобилизует бюджетные доходы, снижает смертность от локального загрязнения воздуха, а также легко поддается регулированию. Органы государственного управления могут, например, включить сборы за выбросы углерода в состав федеральных налогов на бензин и дизельное топливо, а также распространить их на уголь, природный газ и другие нефтепродукты.
Такая политика будет крайне эффективной в части сокращения выбросов. Например, повышение углеродного налога до 50 долларов США за тонну к 2030 году позволит сократить выбросы CO2 в США на 22 процента. Кроме того, эта мера будет способствовать увеличению бюджетных доходов примерно на 0,7 процента ВВП в год.
Во всем мире набирает обороты установление тарифов за выбросы углерода. Недавно системы торговли квотами на выбросы появились в Германии, Китае и Корее, а в Канаде плата за выбросы углерода возрастет к 2030 году до 135 долларов США. В США сохраняется сильное сопротивление системе установления тарифов за выбросы углерода (с 2018 года девять законопроектов в отношении углеродного налога не получили одобрения в Конгрессе), но существуют стратегии по расширению ее поддержки.
Основным слабым местом является возможное влияние на цены на энергоносители — углеродный налог в размере 50 долларов США увеличит будущую стоимость бензина, электроэнергии и природного газа на 15, 40 и 100 процентов соответственно. А итоговая нагрузка на население изначально будет носить регрессивный характер — для людей, входящих в нижний квинтиль по доходам, она составит 1,6 процента потребления, а для тех, кто входит в верхний квинтиль — только 0,9 процента. Однако такое положение сохранится только до тех пор, пока доходы от углеродного налога не будут направлены на компенсацию его воздействия наиболее пострадавшим от этой меры слоям населения: на компенсацию лицам, доходы которых приходятся на нижние 40 процентов, потребуется только 25 процентов полученных доходов. Оставшаяся часть может быть направлена на другие продуктивные инвестиции, например, на расходы на экологически чистую инфраструктуру или сокращение обременительных налогов на занятость.
Поддержание конкурентоспособности
Климатический план также предусматривает пограничный корректирующий углеродный механизм. В рамках этого механизма отдельные углеродоемкие товары, импортируемые из стран, в которых не взимается плата за выбросы углерода, эквивалентная установленной в США, будут облагаться дополнительным сбором, чтобы компенсировать разницу. И наоборот, за произведенные в США товары, экспортируемые в такую страну, можно получить возмещение углеродного сбора, связанного с углеродным следом. Европейский союз уже реализует этот механизм, а другие страны рассматривают возможность его внедрения. Если бы США внедрили систему установления тарифов за выбросы углерода, предусмотренный пограничный корректирующий углеродный механизм мог бы поддержать конкурентоспособность американских производителей стали, алюминия и других энергоемких товаров, по крайней мере до тех пор, пока страны не согласуют вопрос установления тарифов за выбросы углерода.
Переход на чистые источники энергии в рамках стратегии по сокращению выбросов обеспечит множество возможностей в таких секторах, как технологии и возобновляемые источники энергии, но окажет негативное влияние на некоторые существующие отрасли — необходимо будет принять меры для оказания поддержки уязвимым работникам и регионам в этих секторах.
Укрепление стимулов на отраслевом уровне
Если система установления тарифов за выбросы углерода будет ограничена в силу политических или иных факторов, ее необходимо будет дополнить другими инструментами. Многообещающим подходом является сочетание сборов и компенсаций, при котором товары или виды деятельности с высоким уровнем выбросов CO2 облагаются пошлинами, а товары или виды деятельности с низким уровнем выбросов CO2 обеспечивают вычеты.
Например, в рамках сочетания сборов и компенсаций новые транспортные средства будут облагаться налогом, равным произведению платы за выбросы углерода, разницы между объемом выбросов от этого транспортного средства на милю и средним значением по парку транспортных средств, а также среднего пробега транспортного средства за срок эксплуатации. Сочетание сборов и компенсаций при расчетной цене в 200 долларов США за тонну CO2 обеспечит субсидию на электрические транспортные средства в размере 5 000 долларов США и надбавку в 1 200 долларов США за транспортное средство с расходом топлива 30 миль на галлон. По мере того, как со временем сократится средний уровень выбросов, субсидии на экологически чистые транспортные средства будут снижаться (а налоги на автомобили с большим объемом выбросов — повышаться). Аналогичные схемы могут применяться в других секторах, в том числе выработке энергии, промышленном производстве, строительстве, лесном и сельском хозяйстве.
Комбинация сборов и компенсаций может оказаться более приемлемым решением, чем система установления тарифов за выбросы углерода, поскольку позволит избежать сильного повышения цен на энергоносители (учитывая, что доходы от углеродного налога не влияют на рост цен на энергоносители). В то же время эта мера не вызовет некоторые реакции со стороны спроса на установление тарифов за выбросы углерода, например, в отличие от повышения топливных налогов, сочетание сборов и компенсаций не стимулирует население сократить пользование автомобилями. Однако, механизм сочетания сборов и компенсаций, как правило, более гибкий и экономически выгодный, чем нормативное регулирование, а также (в отличие от субсидий на экологически чистые технологии) позволяет избежать бюджетных издержек.
Международная координация имеет ключевое значение
План США направлен на повышение стремления стран с большим объемом выбросов снизить их уровень. Международная координация может помочь засчетпредоставления гарантий от опасений относительно воздействия на конкурентоспособность и отказа стран от их обязательств по сокращению выбросов. Перспективным механизмом, дополняющим обязательства стран, принятые в рамках Парижского соглашения, будет принятый на международном уровне минимальный размер платы за выбросы углерода, в рамках которого страны с большим объемом выбросов согласятся установить минимальную плату за свои выбросы углерода. Минимальный размер платы может также предусматривать более строгие требования к странам с развитой экономикой, поддержку стран с более низкими доходами или сочетание этих мер. Он также может гибко применяться с учетом альтернативных подходов, оказывающих аналогичное влияние на уровень выбросов в странах, в которых затруднена тарификация.
Являясь второй страной в мире по уровню выбросов, США должны будут принять решительные меры, чтобы содействовать необходимому сокращению выбросов в мире в течение следующих десяти лет. Руководство США не должно упустить эту возможность применить новые методы, которые могут способствовать продвижению климатической повестки по всем направлениям.
*****
Иэн Пэрри — главный эксперт по экологически эффективной налогово-бюджетной политике в Департаменте по бюджетным вопросам МВФ, который специализируется на вопросах налогово-бюджетного анализа проблем изменения климата, окружающей среды и энергетики. До поступления на работу в Фонд в 2010 году Иэн возглавлял секцию экономики окружающей среды имени Аллена Низа в центре «Ресурсы для будущего».
