Una estrategia de mediano plazo para el FMI: Respuestas al desafío de la globalización
Por el personal técnico del FMILa globalización del siglo XXI pone a la comunidad mundial frente a nuevos desafíos. Al FMI le cabe una función importante en cuanto a promover la cooperación internacional y ayudar a los países a encarar esos desafíos. Pero para ello debe seguir el ritmo de un mundo en rápida evolución. Con ese objetivo, el Director Gerente del FMI Rodrigo de Rato inició a mediados de 2004 una revisión de la función de la institución y posteriormente presentó una estrategia a mediano plazo1 en las Reuniones Anuales del FMI en septiembre de 2005. En un documento2 que se pondrá a consideración del Comité Monetario y Financiero Internacional en abril de 2006, el Sr. De Rato formula ahora propuestas específicas para poner en práctica esa estrategia, en las que se aborda la necesidad de dar una nueva orientación al asesoramiento que el FMI brinda a sus miembros en materia de política económica, la evolución de su función en las economías emergentes, una participación más eficaz en los países de bajo ingreso y el propio gobierno del FMI. |
Desde su fundación en 1944, el FMI ha debido adaptar permanentemente sus actividades y operaciones en respuesta a los variados desafíos que ha confrontado la comunidad internacional: el derrumbe del sistema de paridades establecido en Bretton Woods, las crisis del petróleo durante los años setenta, la crisis de la deuda de los años ochenta y las perturbaciones que sufrieron los mercados emergentes en la década de 1990. A través de los años, el colapso de las economías estatistas de Europa oriental y los problemas de los países pobres muy endeudados también han contribuido a encauzar la asistencia del FMI por nuevos rumbos.
Las condiciones económicas y monetarias relativamente favorables que hasta ahora han imperado en este nuevo siglo y el hito que representó el sexagésimo aniversario de la creación del FMI en 2004, han brindado una oportunidad para reflexionar sobre el estado de la institución y mirar hacia el futuro. Algunas de las preguntas que es preciso considerar en esta coyuntura son las siguientes:
- Han llevado los desafíos de la última década al FMI a trabajar en demasiados frentes a la vez y con ello han puesto a prueba la visión original de una institución dedicada a velar por la estabilidad monetaria internacional y a financiar problemas transitorios de la balanza de pagos? Por ejemplo, las crisis de los mercados emergentes registradas en la década de 1990 dieron lugar a iniciativas importantes relacionadas con las normas y códigos, la transparencia de los datos y las evaluaciones del sector financiero, mientras que la reacción ante los acontecimientos del 11 de septiembre impulsó al FMI a encarar la lucha contra el financiamiento del terrorismo y el lavado de dinero. También se ha ampliado sustancialmente la función del FMI en los países de bajo ingreso.
- La acumulación de nuevos mandatos, sin que se hayan desechado los anteriores, ¿ha complicado la asignación eficaz de los recursos y comprometido la capacidad para anticiparse a los nuevos desafíos?
- ¿Está el FMI plenamente preparado para abordar los grandes desafíos macroeconómicos del futuro? Abordar estos desafíos supone corregir los desequilibrios mundiales sin precedentes, responder a las crisis de la cuenta de capital provocadas por cambios bruscos en la asignación mundial de activos y ayudar a todos los países miembros, especialmente los de bajo ingreso, para que puedan crecer mediante su integración en la economía mundial.
Para mantenerse al ritmo de los veloces cambios mundiales, el FMI debe establecer un principio organizativo que le permita definir su misión y fijar prioridades entre sus distintos elementos. Debe trazar una estrategia en la que se explique cómo podría reorganizarse la institución para cumplir sus objetivos aplicando medidas y logrando resultados concretos en los próximos tres a cinco años, teniendo debidamente en cuenta las inquietudes de todos los países miembros.
Al incorporarse al FMI en junio de 2004, su Director Gerente Rodrigo de Rato inició una evaluación estratégica encaminada a redefinir la función de la institución. En septiembre de 2005 se publicó un primer informe sobre este tema, que suscitó un animado debate, tanto interno como público, acerca de la función que debería cumplir la institución y de los cambios que se requieren para que pueda ejercer esa función con eficacia. Desde entonces, mucho se ha hecho para definir con mayor precisión las ideas expuestas en esa estrategia. La prioridad es ahora pasar a la fase de implementación, y en un nuevo informe del Director Gerente, que será puesto a consideración del Comité Monetario y Financiero Internacional en la reunión de primavera que se celebrará el 22 de abril, se formulan propuestas específicas para seguir avanzando.
Las propuestas presentadas en el nuevo informe abarcan los siguientes temas:
1) Nuevos rumbos de la supervisión. Las dificultades que entraña corregir desequilibrios mundiales sin precedentes y los problemas que enfrentan los países a título individual ponen de relieve la necesidad de intensificar el análisis y el asesoramiento proporcionado a los países miembros en materia de política económica, proceso conocido como supervisión.
A nivel mundial, ello significa desplegar mayores esfuerzos para identificar los riesgos que amenazan la estabilidad económica -incluídos los que plantean los desequilibrios en los pagos, los desajustes cambiarios y las perturbaciones de los mercados financieros - y promover respuestas eficaces para hacer frente a dichos riesgos. El FMI debe profundizar su labor de asesoramiento en los países cuyas economías puedan tener un impacto regional o mundial, especialmente cuando existen vulnerabilidades que podrían afectar los mercados financieros del mundo. Como medidas específicas para mejorar la eficacia de la supervisión a nivel mundial se han propuesto las siguientes: i) establecer un nuevo procedimiento de consulta multilateral para facilitar el diálogo sobre cuestiones de importancia sistémica con distintos grupos de países, ii) ampliar las labores del Grupo Consultivo sobre Tipos de Cambio para que abarquen todas las monedas de los principales países de mercados emergentes, iii) reforzar el análisis de los riesgos e interacciones macroeconómicos, plasmado en Perspectivas de la economía mundial y en el informe sobre la estabilidad financiera mundial (Global Financial Stability Report) y iv) formular planes de trabajo regionales, que aborden como tema central los principales problemas de política que enfrenta cada región.
A nivel de los países, ello significa que la selectividad y la eficacia son preferibles a una cobertura integral, y que es preciso ahondar en el análisis de los sistemas financieros, dar una perspectiva multilateral a la supervisión y prestar mayor atención al contexto regional y a las actividades de comunicación. Las propuestas específicas comprenden: i) ampliar la cobertura de los temas del sector financiero en los informes sobre las consultas del Artículo IV, ii) instituir programas de supervisión multianuales, iii) simplificar la presentación de informes sobre las consultas del Artículo IV, los que se elaborarían año por medio respecto de una serie de países y iv) dar a la supervisión en el contexto de las consultas del Artículo IV una mayor dimensión multilateral, prestando más atención a los efectos secundarios y a las enseñanzas que se desprenden de las experiencias de otros países.
2) Evolución de la función del FMI en los países de mercados emergentes. En los numerosos países que se han convertido en importantes participantes de la economía mundial, la prioridad debe ser intensificar el análisis macroeconómico franco y focalizado afianzando la supervisión de los mercados financieros y de capital. Paralelamente, el FMI podría redoblar sus esfuerzos en lo atinente a la prevención de las crisis y la respuesta frente a las mismas.
Las propuestas específicas respecto de la prevención de las crisis incluyen las siguientes: i) definir claramente los criterios para la concesión de financiamiento de acceso elevado en situaciones que no impliquen una crisis de la cuenta de capital, ii) permitir la concesión de financiamiento contingente de acceso elevado mediante un nuevo instrumento dirigido a los países que apliquen una política macroeconómica sólida, tengan una deuda sostenible y un sistema de declaración de datos transparente, pero cuyos balances presenten deficiencias y vulnerabilidades y iii) estar dispuestos a apoyar los convenios regionales y otros mecanismos para la mancomunación de reservas, entre otras formas mediante la emisión de señales para indicar que se están aplicando políticas sólidas.
Las propuestas relativas a la resolución de las crisis abordan las complicaciones de los casos excepcionales pero significativos de reestructuración de la deuda soberana y atrasos en los pagos. En el informe se insiste en el principio básico de que deben liquidarse los atrasos en los pagos de la deuda externa como condición para la concesión de préstamos del FMI. Más allá de esta condición, i) se propone que en casos de reestructuración de la deuda el financiamiento dependa del logro de un acuerdo en torno a un paquete fiscal a mediano plazo y un marco macroeconómico sobre el cual el FMI exprese sus puntos de vista con claridad y ii) se insta a reconsiderar el criterio de buena fe y aspectos conexos de la política sobre concesión de préstamos a países con atrasos.
3) Lograr una más eficaz participación en los países de bajo ingreso. En los últimos años, el FMI ha coadyuvado en gran medida al desarrollo económico a través de las estrategias de reducción de la pobreza y el Servicio para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza. Recientemente se introdujeron instrumentos más flexibles para la participación del FMI. Dada la importancia creciente de los Objetivos de Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas, por los que se procura reducir a la mitad los indicadores de pobreza de aquí a 2015, se ha encargado tanto al FMI como al Banco Mundial que efectúen un seguimiento de los avances y presenten informes sobre los mismos. Uno de los desafíos por delante es aprovechar el aumento previsto de los flujos de ayuda, incluido el proveniente del alivio de la deuda, para lograr un mayor crecimiento y alcanzar dichos Objetivos. En este sentido, para ayudar a los países se requiere una participación más intensa pero también más focalizada por parte del FMI, que incluya nuevos entendimientos con el Banco Mundial y otros organismos con respecto a la división de tareas.
La estrategia del FMI para los países de bajo ingreso exige avanzar más en los siguientes aspectos: i) focalización y flexibilidad -el FMI debe centrarse en las cuestiones esenciales desde el punto de vista macroeconómico adaptando su enfoque a las circunstancias específicas de cada país; debe asimismo definir una mayor división de tareas con el Banco Mundial y ofrecer servicios crediticios más flexibles, ii) la ayuda y los Objetivos de Desarrollo del Milenio -el FMI debe evaluar si los flujos de ayuda proyectados son congruentes con la estabilidad macroeconómica y con las estimaciones de los costos necesarios para que los países logren sus objetivos de desarrollo, y además debe establecer una comunicación más fluida y abierta con los donantes y iii) eficacia del alivio de la deuda -el FMI debe asegurar que los beneficiarios del alivio de la deuda no vuelvan a endeudarse en exceso, para lo cual es fundamental mejorar los sistemas nacionales de gestión del gasto público.
4) Gobierno del FMI. Lograr la equidad en la representación y la distribución de las cuotas es fundamental para garantizar la legitimidad y eficacia del FMI. Los países de mercados emergentes y otros miembros deben tener en el seno del FMI una participación proporcional a su importancia en la economía mundial. Si se cuenta con el respaldo político para aplicar un enfoque de dos etapas, se podrían lograr avances tangibles de aquí a las Reuniones Anuales que se celebrarán en Singapur. En la primera etapa podrían disponerse a corto plazo aumentos selectivos de cuotas en el caso de los países cuya representación haya quedado más rezagada, seguidos por otras medidas en una etapa posterior. Un acuerdo sobre el aumento de los votos básicos, que resulta clave para fortalecer la participación de los países más pequeños, podría formar parte de la primera o la segunda fase. El FMI también debe abordar otros aspectos de su gestión de gobierno, entre ellos, la transparencia en la selección de la Gerencia y una mejor definición de la función del Directorio.
5) Fortalecimiento de las capacidades. En este ámbito reviste importancia clave desplegar esfuerzos focalizados para ayudar a los países a efectuar reformas. Asimismo, el fortalecimiento de las capacidades debe formar parte de la estrategia para hacer frente a las vulnerabilidades que se identifiquen a través de la supervisión. La labor del FMI en el desarrollo de las instituciones macroeconómicas mediante la asistencia técnica y la capacitación puede afianzarse estableciendo prioridades más claras y fomentando la identificación de los países con los programas.
6) Racionalización. Se requieren medidas para controlar los procedimientos y la documentación y de ese modo evitar que la labor, los mensajes y la gestión de gobierno de la institución acaben asfixiándose en un mar de papeles. Se están considerando numerosas propuestas específicas para que la Gerencia y el Directorio Ejecutivo puedan centrar su atención en los temas estratégicos de mayor alcance en lugar de ocuparse de las tareas rutinarias y de detalle.
7) Presupuesto a mediano plazo. El enfoque global de la estrategia puede y debe conciliarse con un presupuesto a mediano plazo que tenga en cuenta la caída proyectada de los ingresos del FMI. Aún suponiendo que disminuya el gasto real, es evidente que se necesita un nuevo modelo operativo para financiar las futuras actividades el FMI, que dependa menos de los márgenes cobrados sobre los créditos y más de fuentes de ingreso que sean constantes a largo plazo.
El proceso de reflexión sobre la estrategia a mediano plazo para el FMI ha insumido casi dos años. La prioridad es ahora pasar a la fase de implementación. Luego de ser consideradas por el Comité Monetario y Financiero Internacional, las propuestas -algunas de las cuales pueden ponerse en práctica de inmediato, mientras que otras aún requieren más estudio por parte del personal técnico, la Gerencia y el Directorio- se integrarán al programa de trabajo del FMI.
1 Véase http://0-www-imf-org.library.svsu.edu/external/np/omd/2005/eng/091505.pdf (en inglés)
2 Véase http://0-www-imf-org.library.svsu.edu/external/np/pp/eng/2006/040506.pdf
(en inglés)