En los últimos años, el FMI ha venido llevando a cabo un proceso de reforma¹, motivado en gran medida por la necesidad de adaptarse a los retos que plantea la economía mundial. En el presente estudio temático se examina específicamente lo logrado en los dos últimos años. El punto de partida es el discurso² pronunciado por el Director Gerente, Horst Köhler, ante la Junta de Gobernadores del FMI, en las Reuniones Anuales del FMI y el Banco Mundial que tuvieron lugar en Praga en septiembre de 2000. En su discurso, Köhler consideró lo logrado hasta entonces y mencionó seis ámbitos en los que se requieren reformas adicionales; a saber:

• Fortalecer la supervisión y la labor de prevención de crisis.
  
  
• Ayudar a los países miembros a adquirir mayor capacidad institucional.
  
  
• Mejorar el proceso de otorgamiento de crédito por parte del FMI.
  
  
• Reforzar el marco de resolución de crisis.
  
  
• Dar más firme respaldo a los países de bajo ingreso.
  
  
• Procurar que el FMI sea una institución abierta y basada en el aprendizaje.

Las secciones siguientes contienen una reseña de las reformas y nuevas iniciativas señaladas en el discurso en los seis ámbitos arriba mencionados (que se destacan en negrita), y en ellas se pasa revista en forma sucinta a los logros de los dos últimos años. Véase un análisis más completo del estado de la reforma del FMI en el informe del Director Gerente al Comité Monetario y Financiero Internacional (CMFI) sobre "El FMI en proceso de cambio³", enmarcado en los preparativos de las Reuniones Anuales de 2002, que habían de celebrarse en Washington.

I. Fortalecer la supervisión y la labor de prevención de crisis

El FMI debe centrar claramente la atención en el fomento de la estabilidad macroeconómica. Para alcanzar ese objetivo debe esforzarse en promover la aplicación de políticas monetarias, fiscales y cambiarias bien concebidas, junto con sus fundamentos institucionales y las reformas estructurales estrechamente relacionadas con las mismas. Debería hacerse especial hincapié en la identificación de las causas de la vulnerabilidad de la balanza de pagos y de la situación financiera y en el otorgamiento de asistencia a los países miembros para que puedan hacer frente a la inestabilidad de las corrientes internacionales de capital.

El FMI llevó a cabo un examen de la supervisión⁴ de carácter general en marzo de 2002. En él se señaló que la función de supervisión que cumple la institución había sufrido considerables modificaciones en los últimos años, como reacción frente a una acelerada variación del entorno mundial cuyo rasgo más destacado fue la creciente integración económica. Un hecho sumamente notable es la ampliación del alcance de la supervisión, que originalmente se limitaba a la política monetaria, cambiaria y financiera, y actualmente abarca, además, medidas estructurales, temas referentes al sector financiero, asuntos institucionales y evaluaciones de la vulnerabilidad frente a las crisis. Se están redoblando los esfuerzos para reforzar la supervisión, procurándose:

• Ampliar el análisis macroeconómico convencional a fin de centrarse en las fuentes de crecimiento económico y los requisitos institucionales del desarrollo económico.
  
  
• Crear mecanismos de evaluación de riesgos en los distintos países y examinar con mucho mayor detenimiento las causas de la vulnerabilidad. Se están perfeccionando los instrumentos de diagnóstico, tales como los indicadores de vulnerabilidad y los modelos de sistemas de alerta anticipada, a fin de que el FMI tenga mayor capacidad para detectar potenciales vulnerabilidades en las economías de sus países miembros.
  
  
• Ayudar en mayor medida a los países a elaborar medidas que les permitan resistir más firmemente las perturbaciones económicas. En este contexto debe prestarse especial atención a la viabilidad de la deuda y al riesgo que corre el sector privado frente a las perturbaciones macroeconómicas.
  
  
• Utilizar eficazmente la experiencia técnica del Banco Mundial y otras instituciones en relación con los problemas estructurales pertinentes.
  
  
• Centrar mejor la atención en el impacto mundial o regional de la política económica de las economías principales y prestar mayor atención a la evolución de los mercados internacionales de capital.
  
  
• Suscitar mayor franqueza en los informes de supervisión, para reforzar el impacto del asesoramiento de política económica que ofrece el FMI. También se procura una mayor compenetración entre el diálogo referente a la supervisión y el ciclo de elaboración de políticas de los propios países miembros.

El mandato del FMI consiste en supervisar el sistema monetario internacional y lograr que funcione eficazmente. El adecuado cumplimiento de esta tarea exige que el FMI comprenda y evalúe mejor la dinámica de los mercados internacionales de capital y las operaciones de los intermediarios financieros privados.

Para dotarse de mayor capacidad de vigilar el funcionamiento de los mercados financieros internacionales, el FMI estableció en marzo de 2001 un nuevo Departamento de Mercados Internacionales de Capital, dedicado exclusivamente a la supervisión de los mercados financieros. Los estudios realizados por el departamento se resumen trimestralmente en una nueva publicación denominada Global Financial Stability Report⁵. Las conclusiones de este informe se utilizan también a los efectos de la labor en materia de supervisión y programas que realiza el FMI.

En septiembre de 2000 se creó el denominado Grupo Consultivo sobre los Mercados de Capital (GCMC), para promover el diálogo entre el FMI y el sector privado sobre temas de interés común. La última reunión del GCMC se celebró en septiembre de 2002.

II. Ayudar a los países miembros a adquirir mayor capacidad institucional

Es preciso ampliar el Programa de evaluación del sector financiero.

El Programa de evaluación del sector financiero⁶ (PESF) fue establecido como programa piloto por el FMI y el Banco Mundial en mayo de 1999, y se ha convertido en la principal plataforma con que cuenta el FMI para identificar vulnerabilidades del sector financiero en los países miembros y formular recomendaciones tendientes a subsanarlas. A noviembre de 2002 más de la mitad de los 184 países miembros del FMI habían participado en el PESF o se habían ofrecido para hacerlo en el futuro cercano.

Como parte de la labor referente al PESF, el FMI realiza también evaluaciones de centros financieros extraterritoriales (CFE)⁷. Desde que se inició el programa a finales de 2001, el FMI ha llevado a cabo evaluaciones de ese género en 17 jurisdicciones.

El FMI debería tener en cuenta las dificultades que pueden experimentar los mercados emergentes y los países en desarrollo al aplicar normas y códigos internacionalmente reconocidos.

La comunidad internacional da cada vez mayor importancia a las normas y códigos⁸ como medio de ayudar a prevenir crisis financieras. Ello se debe a que establecer puntos de referencia de buenas prácticas —y evaluar a los países en relación con las mismas— mejorará la calidad del proceso de elaboración de políticas y las decisiones sobre inversiones. Las evaluaciones se resumen en los Informes sobre la observancia de los códigos y normas⁹ (IOCN), que además contienen recomendaciones sobre la manera de corregir imperfecciones. A noviembre de 2002, cerca de la mitad de los 184 países miembros del FMI habían realizado por lo menos un módulo de los IOCN.

El programa de normas y códigos fue ampliado recientemente a fin de incluir las recomendaciones del Grupo de Acción Financiera tendientes a combatir el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo. El programa del FMI de lucha contra el lavado de dinero y financiamiento del terrorismo¹⁰ (ALD/LFT) recibió el respaldo del CMFI en noviembre
de 2001, y la labor respectiva avanza rápidamente.

El FMI ofrece a sus países miembros asistencia técnica en todos los ámbitos arriba mencionados, para ayudarlos a superar problemas atribuibles a falta de capacidad de ejecución y de experiencia técnica.

El FMI debería establecer más claramente las prioridades de asistencia técnica y contribuir a una mejor coordinación entre los diversos proveedores de la misma.

El FMI revisó su política de asistencia técnica¹¹ en abril de 2001, procurando, entre otras cosas, que reciban asistencia técnica los países que más la necesitan y donde suscite las mayores repercusiones. El FMI ya opera centros de asistencia técnica en las regiones del Pacífico y del Caribe. A fin de atender las necesidades de los países de bajo ingreso de África, el FMI inauguró recientemente un centro regional de asistencia técnica en África oriental¹², y está estudiando la posibilidad de establecer tres centros adicionales, para el resto de África.

Las contribuciones bilaterales cumplen ahora un papel sustancial en el financiamiento de la asistencia técnica del FMI, y se están dedicando mayores esfuerzos a promover un mayor apalancamiento de sus recursos. Para lograrlo, el FMI ha intensificado su colaboración con otras fuentes de asistencia técnica, como el Banco Mundial.

III. Mejorar el proceso de otorgamiento de crédito por parte del FMI

Es posible lograr más con una condicionalidad menos severa si se ayuda a los países a abrir cauce a un ajuste y una reforma sostenidos. Este enfoque, tendiente a reforzar la identificación de los países con sus programas y a racionalizar la condicionalidad, deberá ser coordinado adecuadamente con el Banco Mundial.

Recientemente el FMI llevó a cabo un amplio examen de la condicionalidad¹³ (término utilizado por el FMI para describir las condiciones a las que supedita al otorgamiento de sus préstamos). El principio rector de ese examen fue que una firme identificación de los países con los programas respaldados por el FMI es un requisito esencial para el éxito de esas operaciones. Para lograrlo, la institución está racionalizando y focalizando mejor las condiciones a las que supedita la asistencia financiera que otorga. En septiembre de 2002, al culminar el referido examen, el Directorio Ejecutivo aprobó nuevas directrices sobre condicionalidad¹⁴; las primeras de su género en 23 años.

En agosto de 2001 se acordó el establecimiento de un marco reforzado de mutua colaboración entre el FMI y el Banco Mundial en materia de diseño y condicionalidad de programas, a fin de reforzar la sinergia entre las dos instituciones y otorgar asistencia sólida y eficaz a los países miembros. Un componente clave de este nuevo marco es la oficialización de una relación basada en el principio del "organismo orientador".

IV. Reforzar el marco de resolución de crisis

Es razonable establecer una relación constructiva con el sector privado con fines de prevención y resolución de crisis. En la medida de lo posible, el marco operativo de participación del sector privado debe basarse en soluciones orientadas al mercado, pero puede haber casos excepcionalmente arduos que requieran enfoques más concertados. Tenemos que realizar estudios y análisis adicionales que nos permitan comprender mejor los factores de los que depende la celeridad con que un país recupera el acceso al mercado.

El FMI se está ocupando de propuestas tendientes a mejorar el marco jurídico de los países cuya carga de la deuda se ha vuelto insostenible. Su enfoque discurre por dos sendas independientes, pero complementarias:

• Primero, en lo que se ha dado en llamar "enfoque normativo", el FMI está examinando diversos aspectos del establecimiento de un mecanismo de reestructuración de la deuda soberana 15. Esta propuesta está siendo revisada a través de un diálogo con participantes del mercado, entidades académicas y el sector oficial. A través de un mecanismo de reestructuración de la deuda se procura que los países cuya deuda se ha vuelto insostenible lleguen a un acuerdo de reestructuración ordenada obligatorio para todos los acreedores.
  
  
• Segundo, en lo que ha llegado a conocerse como "enfoque contractual", el FMI está colaborando con los gobiernos y con el sector privado a fin de promover la utilización de cláusulas de acción colectiva en los contratos de bonos, que facilitan la coordinación entre los acreedores.

Asimismo, el FMI ha revisado las condiciones en que proporciona recursos a los países miembros que mantienen atrasos frente a los acreedores privados, situación en la que es esencial obtener un pronto respaldo financiero para las reformas. Se ha identificado un conjunto de principios tendiente a determinar qué países miembros tendrían que participar con sus acreedores en un diálogo encaminado a la reestructuración de la deuda.

Además, el FMI procura establecer normas más claras de habilitación para obtener acceso excepcional a sus recursos (es decir, préstamos por un volumen mayor del que es factible en el contexto de las normas de otorgamiento de préstamos del FMI¹⁶) para países miembros confrontados con crisis financieras. A través de normas más claras existirán incentivos más poderosos para una gestión prudente de los riesgos, tanto por parte de los responsables de la política económica como de los agentes de los mercados financieros.

Por último, el FMI está reforzando su marco analítico de evaluación de la viabilidad de la deuda. Estos análisis sirven de base para la supervisión y contribuyen a determinar el asesoramiento del FMI en situaciones en las que se trata de resolver crisis.

V. Más firme respaldo del FMI a los países de bajo ingreso

Dejar de otorgar respaldo a los países pobres sería incompatible con el mandato del FMI y ahondaría las divisiones en el mundo.

El FMI tiene la plena determinación de respaldar a los países de bajo ingreso a los efectos de que avancen hacia la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) de las Naciones Unidas, como parte de un enfoque de dos pilares basado en la responsabilidad mutua. El FMI, en estrecha colaboración con el Banco Mundial, está ayudando a los países pobres a través del Servicio para el crecimiento y la lucha contra la pobreza¹⁷ (SCLP) y del mecanismo de los Documentos de estrategia de lucha contra la pobreza¹⁸ (DELP). Además proporciona alivio de la deuda a los países pobres cuya deuda representa una carga insostenible, en el marco de la Iniciativa para los países pobres muy endeudados (PPME).

El SCLP es un instrumento innovador en el marco de los esfuerzos realizados por el FMI para que la globalización favorezca a todos.

El SCLP, establecido en 1999, fue objeto, a principios de 2002, de una revisión general basada en aportes de los países participantes, socios en el desarrollo, la sociedad civil y otras partes interesadas. En noviembre de 2002 se habían establecido programas respaldados por el SCLP en 40 países.

El mecanismo de los DELP, tendiente a ayudar a los países a lograr un mayor crecimiento económico y reducir la pobreza, cumple un papel cardinal en el financiamiento de los programas respaldados por el SCLP. Todos los países que procuran obtener acceso a recursos del SCLP deben preparar una estrategia de lucha contra la pobreza.

En los últimos tres años los DELP han sido aceptados como un mecanismo que permite a los países diseñar estrategias generales de reducción de la pobreza. Además cumplen un papel clave como mecanismo de coordinación de los donantes y obtención del alivio de la deuda en el contexto de la Iniciativa para los PPME. Unos 48 países de bajo ingreso están aplicando programas diseñados en el marco de los DELP.

El FMI y el Banco Mundial deberían realizar un esfuerzo especial para llevar los beneficios del alivio de la deuda en el marco de la Iniciativa para los PPME al mayor número de países posible y con la mayor rapidez posible.

La Iniciativa para los PPME, encaminada a enfrentar el problema que representa una deuda insostenible en los países de bajo ingreso, se puso en marcha inicialmente en 1996 y fue reforzada en 1999. En septiembre de 2002¹⁹, 26 países —es decir los dos tercios de los países habilitados para recibir alivio de la deuda— habían cumplido los requisitos necesarios para recibir alivio de la deuda por un monto de US$42.000 millones. Aunada al alivio de la deuda proveniente de otras fuentes, como el Club de París de acreedores bilaterales, la asistencia a esos países determinará la reducción en alrededor de dos tercios del saldo agregado de la deuda pendiente.

El alivio de la deuda proporcionado hasta la fecha ha ayudado a esos 26 países a incrementar su gasto social de un promedio de alrededor del 6% del PIB en 1999 a un nivel que según las proyecciones será del 9% en 2002, lo que significa más del triple del monto pagado por concepto del servicio de la deuda.

Los países industriales deben admitir que una firme iniciativa de su parte tendiente
a liberalizar los mercados servirá su propio interés y el de la economía mundial en
su conjunto.

La necesidad de que los países industriales brinden un acceso más expedito al mercado a los países en desarrollo constituye un mensaje en el que el FMI ha hecho repetido hincapié. En una carta²⁰ abierta publicada en mayo de 2002, las autoridades de la OMC, el Banco Mundial y el FMI instaron a los países industriales a cumplir plenamente el compromiso que asumieron en la Ronda de Doha para el Desarrollo de ayudar a los países en desarrollo a participar más plenamente en el sistema comercial mundial.

Además, el FMI ha dado un nuevo enfoque a su función de supervisión a fin de proporcionar análisis más detallados y críticos de la política comercial en los países industriales y en los grandes países en desarrollo, a fin de destacar el impacto que suscitan las barreras comerciales en los países en desarrollo.

Los gobiernos de los países ricos deben procurar más activamente que la opinión pública respalde la asistencia oficial para el desarrollo (AOD).

El FMI ha exhortado sistemáticamente a los países industriales a cumplir su compromiso de proporcionar AOD por un monto equivalente al objetivo de las Naciones Unidas, del 0,7% del PNB.

VI. Procurar que el FMI sea una institución abierta y basada en el aprendizaje

El FMI debe promover vigorosamente una gestión pública más acertada en todos sus países miembros. Por lo tanto, es simplemente lógico que el propio FMI se muestre receptivo a los llamamientos en procura de mayor transparencia y responsabilidad.

El FMI comenzó a poner a disposición del público un mayor volumen de información
en 1997. Este proceso cobró mayor impulso en 2000, cuando la institución adoptó nuevas directrices sobre transparencia²¹.

En septiembre de 2002 el FMI completó su más reciente examen de la política de transparencia²². Como consecuencia de la nueva política adoptada en esa materia, el FMI publica la mayor parte de sus propios estudios de políticas, así como información detallada sobre sus operaciones y finanzas. Los países miembros publican todas las cartas de intención, los DELP y otros documentos de intención referentes a políticas nacionales, y la mayor parte de ellos publican también los informes del personal sobre las consultas del Artículo IV y sobre el uso de los recursos del Fondo.

En 2001, el Directorio Ejecutivo del FMI decidió establecer una Oficina de Evaluación Independiente²³ (OEI) para evaluar las políticas del FMI. La OEI ya está en funcionamiento y ha publicado su primer informe sobre uso prolongado de recursos del Fondo. Se están llevando a cabo dos evaluaciones más: sobre ajuste fiscal en los programas respaldados por el Fondo y sobre crisis de la cuenta de capital.

El FMI debería ampliar su diálogo con el público y realizar una labor de extensión que no se limite a la sociedad civil.

En la actualidad el personal y la Gerencia del FMI se reúnen, como actividad de rutina, con organizaciones de la sociedad civil, incluidas organizaciones no gubernamentales y entidades sindicales y religiosas. Esas reuniones suelen consistir en seminarios y exposiciones sumarias organizadas por el FMI sobre temas de especial interés para la sociedad civil, como el mecanismos de los DELP, el alivio de la deuda de los PPME y, como actividad más reciente, la propuesta de creación de un mecanismo de reestructuración de la deuda soberana.

Para obtener más información sobre la reforma del FMI, puede consultarse el programa de trabajo²⁴ del FMI, en el que se exponen planes de reforma adicionales.

Véase más información sobre los distintos temas mencionados en el texto en: