La mayor apertura en la toma de decisiones de política económica y en la divulgación de datos sobre la evolución económica y financiera es un elemento clave del esfuerzo iniciado por la comunidad internacional para que la tarea de evitar las crisis financieras sea más eficaz. Este hincapié en la transparencia fomenta el funcionamiento ordenado y eficiente de los mercados financieros, reduce la probabilidad de las perturbaciones y promueve la rendición de cuentas por parte de los formuladores de la política. Muchos países han tomado medidas en los últimos años para dar más transparencia a sus economías, y el FMI ha puesto en marcha varias iniciativas para que sus operaciones y deliberaciones sobre aspectos de política estén más abiertas al público, al tiempo que se protege la función del FMI como asesor confidencial de los gobiernos.

Introducción

Las crisis financieras de los años noventa han impulsado reformas importantes en muchos países y en el sistema financiero internacional. Tras esas crisis, los encargados de formular la política económica y los agentes del mercado, por igual, han llegado a la conclusión de que la falta de transparencia en la evolución económica y financiera y en la formulación de las medidas de política puede contribuir a inestabilidad. Ahora que se dispone de información en tiempo real y que las corrientes de capital alcanzan magnitudes considerables y pueden ser muy volátiles, el acceso oportuno y fiable a la información debería contribuir a que los mercados fueran menos propensos a una desestabilización motivada por sorpresas desagradables.

Una de las características del período que condujo a la crisis mexicana de 1994–95 y a la crisis en los mercados emergentes en 1997–98 fue la falta de transparencia. En estas crisis, los mercados experimentaron primero incertidumbre al no tener información sobre acontecimientos importantes y luego se produjo irritación a causa de una serie de problemas interrelacionados. La insuficiencia de datos económicos, las deficiencias ocultas de los sistemas financieros y la falta de claridad de las medidas y de la formulación de la política de los gobiernos contribuyeron a la pérdida de confianza que por último amenazó con socavar la estabilidad mundial.

Mucho ha cambiado desde entonces. Los planes de la comunidad internacional para evitar crisis futuras mediante reformas —como la elaboración de normas internacionales y códigos de buenas prácticas— se fundan parcialmente en el compromiso de una mayor transparencia. La comunidad de naciones ha llegado al consenso de que la apertura de la formulación de la política económica y la divulgación de los datos sobre la evolución económica y financiera son componentes básicos de la labor de reforma a los que hay que prestar atención sin olvidar otros componentes relacionados con el fortalecimiento de los factores económicos fundamentales.

La transparencia fomenta el funcionamiento ordenado y eficiente de los mercados financieros, pues gracias a ella los participantes estarán mejor informados. Puede promover los resultados económicos al alentar el examen y análisis generalizados de las medidas de política. Impulsa la rendición de cuentas por parte de los formuladores de la política y mejorará también la credibilidad de las medidas que se tomen. Con la transparencia se contribuye asimismo a reducir las oportunidades de corrupción.

Muchos países han reiterado su posición de dar mayor transparencia a sus actividades en los últimos años y están facilitando a los mercados y al público en general una gama más amplia de información. Este empeño ha sido impulsado por el Fondo Monetario Internacional, y también por otros organismos financieros internacionales y organizaciones profesionales. A su vez, una característica de la reforma del propio FMI ha sido la mayor transparencia. El FMI ha emprendido un programa de amplio alcance que tiene por objeto mejorar la comprensión pública de la política y las operaciones de la institución, además de prestar más atención a los puntos de vista externos. Como parte de los planes iniciados, el FMI ha incrementado considerablemente el volumen de información que facilita al público.

Transparencia en los países

Como consecuencia de las crisis sufridas en los mercados emergentes, muchas autoridades nacionales se han fijado el objetivo clave de conseguir mayor apertura. Los gobiernos que en el pasado protegían el acceso a los datos económicos los publican actualmente con regularidad y rapidez. La elaboración de las medidas de política es ahora mucho más abierta en un gran número de países.

Este cambio se debe en gran medida a la experiencia obtenida y a la necesidad de información para que los mercados financieros funcionen bien. Pero también obedece al interés de la comunidad internacional por tomar todas las medidas que hagan falta para evitar crisis futuras. Las instituciones de Bretton Woods—el FMI y el Banco Mundial—han desempeñado un papel destacado en el fomento de estos cambios. La asistencia técnica del FMI y de otros organismos será esencial si se quiere que los países continúen avanzando hacia una mayor apertura y rendición de cuentas.

Una parte esencial de la labor del FMI en relación con los países miembros es fomentar las prácticas de transparencia, comprendida la divulgación de datos económicos a los mercados¹.

Vulnerabilidad externa y divulgación de datos: La detección oportuna de la vulnerabilidad de un país ante una crisis y el estudio de las medidas correctoras de política que puedan hacer falta se incluyen en la labor regular de supervisión que realiza el FMI sobre la política económica de un país y en su relación con las autoridades nacionales. Pero la detección temprana de puntos vulnerables también compete a los mercados financieros y, por consiguiente, depende de la transparencia y de los aspectos relacionados con los datos. El FMI ha elaborado normas para los datos que sirven de orientación a los países en las tareas de divulgación de datos económicos y financieros al público. Entre las iniciativas tomadas figuran las Normas especiales para la divulgación de datos (NEDD), que afectan a los países que tienen o desean acceso a los mercados internacionales de capital y el Sistema general para la divulgación de datos (SGDD) cuyo propósito es establecer un marco para que otros países puedan mejorar la recopilación y divulgación de datos. Las NEDD comprenden 17 categorías de datos que se dan a conocer mensualmente y que incluyen los referentes a reservas internacionales y deuda externa. En la actualidad, 17 países participan en las NEDD² Más aún, muchos países han decidido publicar datos económicos clave con mayor frecuencia que la exigida conforme a las NEDD.

Normas y códigos: El cumplimiento de las normas internacionales y los códigos de buenas prácticas para la formulación de las medidas de política asegura el buen funcionamiento de las economías. Las prácticas han sido elaboradas por organismos internacionales, comprendido el FMI, y organizaciones regulatorias internacionales. Los códigos relacionados con la transparencia son sólo una parte. Además de las NEDD, el FMI ha elaborado códigos sobre transparencia fiscal y transparencia de las políticas monetaria y financiera³ El cumplimiento de las normas y códigos por parte de los países lo evalúan el Banco Mundial y el FMI en los llamados informes sobre observancia de códigos y normas (IOCN), que se preparan en forma modular y norma por norma. Al 30 de abril de 2001, se había elaborado más de un centenar de módulos IOCN para unos 40 países industriales, de mercado emergente y en desarrollo. La mayoría de estas evaluaciones se da a conocer si el país accede⁴.

Transparencia del FMI

Solía alegarse que el FMI carecía de transparencia y no rendía cuentas. Las reformas recientes han puesto fin a ese tipo de aseveración. Una serie de iniciativas tomadas a partir de mediados de los años noventa ha expuesto la mayor parte de las actividades del FMI a escrutinio público, y entre ellas se cuentan los informes sobre las economías de la mayoría de los países miembros, los préstamos que concede el FMI y muchas de las deliberaciones sobre política interna⁵. En algunos casos, incluso, las deliberaciones se han abierto a la participación del público.

Uno de los problemas que plantea el objetivo de dar más transparencia al FMI tiene que ver con la función que la institución desempeña como asesor confidencial de los países miembros, función que no puede ponerse en tela de juicio porque es esencial para que el servicio de asesoramiento a los países miembros sea eficaz y para poder relacionarse con franqueza⁶.

En el terreno de la supervisión que realiza el FMI sobre las economías de los países miembros —un aspecto clave de la cual son las consultas que normalmente se efectúan con carácter anual conforme al Artículo IV— en 2000 se dieron a conocer las llamadas PIN (o notas de información al público) en las que se resumen las deliberaciones del Directorio Ejecutivo del FMI sobre cada país, y la evaluación que hace el personal, en más de las tres cuartas partes de todos los países miembros. El informe del personal referente a las consultas del Artículo IV se publica ahora si el país accede a ello; al 30 de abril de 2001, 73 países miembros habían accedido a la publicación de 86 informes de este tipo desde junio de 1999, fecha en que el Directorio Ejecutivo aprobó la decisión para poder publicarlos.

En el campo de los programas que el FMI respalda en los países miembros, se procede ahora sistemáticamente a la divulgación de notas y comunicados de prensa una vez finalizada en el Directorio Ejecutivo la consideración de las solicitudes y los exámenes relacionados con el uso de recursos del FMI. También se da por sentado que muchos de los documentos sobre los programas de crédito serán dados a la publicidad. Se divulga aproximadamente el 90% de este tipo de documentos, entre los que figuran las cartas de intención y los memorandos sobre política económica y financiera. La publicación de los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP), ya sean definitivos o provisionales, es de carácter obligatorio pues su propósito es concitar la reacción del público como parte de un procedimiento de consulta. Los informes del personal referentes a los créditos que concede la institución se publican si el país interesado accede a ello.

Estos avances han sido paralelos a un extenso programa de información sobre la actividad interna del FMI. Las propuestas que presentan la gerencia y el personal sobre una amplia gama de asuntos de política —y los resúmenes de la deliberación en el Directorio Ejecutivo sobre la documentación pertinente— se publican ahora en muchos casos. Hace poco, el FMI dio a conocer al público, solicitándole comentarios, una serie de documentos sobre reforma de los criterios de condicionalidad que emplea, y tiene previsto convocar foros públicos con objeto de ampliar el alcance de estos métodos para conocer la opinión pública⁷. Con anterioridad, se han solicitado comentarios sobre otras políticas importantes, entre las que figura la iniciativa reforzada a favor de los países pobres muy endeudados (PPME) emprendida en 1999⁸.

En una amplia sección del sitio web del FMI se ofrece información sobre las cuentas financieras del FMI, las posiciones financieras de los países miembros respecto de la institución y la posición de liquidez de ésta⁹. El FMI publica actualmente información sobre sus fuentes de financiamiento y el procedimiento contable que sigue conforme a las prácticas internacionales.

La gerencia y el personal del FMI han intensificado sus relaciones con una amplia gama de grupos externos. En julio de 2000, el FMI estableció el Grupo Consultivo sobre los Mercados de Capital con el objeto de mejorar la comunicación con los mercados, y se está organizando un nuevo Departamento de Mercados Internacionales de Capital con el propósito, en parte, de llevar adelante este proceso. A escala mundial, el personal examina la labor del FMI y otros temas afines en las relaciones que se mantienen —con carácter oficial y extraoficial— con representantes de la sociedad civil, comprendidas las organizaciones no gubernamentales.

En los últimos años se han llevado a cabo varias evaluaciones externas (y también internas) de la actividad y los programas del FMI, y se ha publicado el resultado de casi todos los estudios emprendidos¹⁰. En abril de 2000, el FMI anunció que establecería una Oficina de Evaluación Independiente (OEI) como complemento del procedimiento existente de examen y evaluación. En abril de 2001 se nombró al director de la OEI, el ex director general financiero del Gobierno de la India, Montek Singh Ahluwalia, y los planes prevén que la OEI esté en fase operativa más adelante en este año.

El resumen del temario del Directorio Ejecutivo del FMI, conocido como programa de trabajo, se publica ahora semianualmente. También se da a conocer el calendario de intervenciones públicas de la gerencia del FMI.

Conclusión

En gran medida, conseguir más transparencia no es difícil desde el punto de vista técnico. Pero lograr que la transparencia sea efectiva —mediante la divulgación de datos de calidad y la formulación transparente de la política— entraña un esfuerzo a largo plazo que significa el desarrollo de un marco jurídico, capacidad administrativa y conocimientos técnicos. Se trata de una tarea que lleva tiempo, sobre todo en muchos países en desarrollo. La elaboración de las normas que integrarán los cimientos de la transparencia se encuentra todavía en la fase inicial. En muchos campos, aún no se han definido plenamente los códigos y normas pertinentes, y todavía hay que afinar detalles de la labor ya realizada. El FMI está colaborando en esta evolución. Y también tiene que participar en el suministro de asistencia técnica en sus campos de operación para ayudar a que los países alcancen ese nivel de transparencia efectiva, en beneficio de los países y en el de toda la economía mundial.