I. Введение
Финансовый кризис, разразившийся в Азии в середине 1997 года, остался позади, и в странах наблюдается сильный подъем экономики. Это восстановление роста произошло не спонтанно, а явилось результатом последовательного проведения в жизнь экономической политики в затронутых кризисом странах, а также крупномасштабной финансовой поддержки со стороны международного сообщества, особенно по финансируемым МВФ программам для Индонезии, Кореи и Таиланда. Экономическое оживление также ощущается в Малайзии и на Филиппинах. Хотя, если судить задним числом, рекомендации МВФ относительно политики этих стран в ходе кризиса были небезупречны, в них были быстро внесены поправки и корректировки, и к концу 1998 года в большинстве случаев принятая стратегия оказалась успешной в плане восстановления доверия финансовых рынков и стабильности, а также возобновления экономического роста. Сохранение подъема экономики и достижение долговременного прогресса в сокращении бедности полностью зависит от поддержания макроэкономической стабильности и твердого выполнения главных структурных реформ.
В этом кратком докладе излагается содержание документа «Меры МВФ в ответ на кризис в Азии», который был опубликован в январе 1999 года. В нем содержится четыре вставки, посвященные странам (по одной на Индонезию, Корею и Таиланд; в четвертой рассматриваются Малайзия и Филиппины), и семь страниц рисунков: первые пять посвящены отдельным странам, а последние два — соответственно региональным перспективам и сравнению макроэкономических изменений во время кризиса в Азии и «текилового» кризиса.
II. Новый вид экономических кризисов
Кризис, который начался в Таиланде серией спекулятивных атак на бат, разразился спустя несколько десятилетий выдающихся экономических успехов в Азии. Хотя в охваченных им странах существовали разные условия, трудности, главным образом, были вызваны сочетанием макроэкономической неустойчивости (несмотря на то что государственные бюджеты в целом были сбалансированы и уровни инфляции были умеренными), внешних событий и недостатков финансовой и корпоративной систем. Отсутствие внешнеторгового равновесия было результатом как сильных притоков частного капитала, так и высоких внутренних ставок частных инвестиций, и усугубилось еще до кризиса в связи с повышением курса доллара США, к которому формально или неформально были привязаны валюты затронутых кризисом стран.1
Недостатки финансовой и корпоративной систем состояли из ряда элементов, включая ранее существовавшую слабость портфелей финансовых организаций; заимствование иностранной валюты без хеджирования, которое создавало риск крупных потерь для отечественных предприятий в случае понижения курса национальной валюты; чрезмерную зависимость от краткосрочного внешнего долга и рискованные инвестиции на фоне искусственно поднятых курсов акций и цен на имущество. Эти недостатки накапливались в обстановке большого притока частного капитала и стремительного роста внутренних кредитов в условиях либеральных финансовых систем, в которых повсеместным явлением оставались государственные гарантии в неявном виде (в дополнение к тем, которые влекут за собой привязки валютного курса), а надзор и регулирование не отвечали требованиям глобального финансового рынка.
В этих обстоятельствах изменение настроения рынка могло привести и привело к порочному кругу понижения курса национальной валюты, неплатежеспособности и оттоку капитала, который трудно было остановить. После девальвации бата цепная реакция в регионе была стремительной, поскольку, по мнению кредиторов, в других странах существовали аналогичные недостатки, которые вызывали сомнения в кредитоспособности. К тому времени когда кризис набрал силу, большая часть финансовых организаций и корпораций в затронутых им странах обанкротилась.
III. Программы, поддерживаемые МВФ
Три страны, которые больше всего пострадали от кризиса, а именно, Индонезия, Корея и Таиланд, обратились к МВФ с просьбой о предоставлении финансовой помощи. Стратегия борьбы с кризисом состояла из трех основных компонентов.
- Финансирование. Для выполнения программ стабилизации и реформ в Индонезии, Корее и Таиланде было выделено примерно 35 млрд долларов США, при этом в 1998–1999 годах помощь Индонезии была дополнительно увеличена. Другие многосторонние и двусторонние источники обязались предоставить финансирование на сумму приблизительно 85 млрд долларов США, хотя не все эти средства на самом деле материализовались. Помимо этого были предприняты согласованные действия (на разных этапах после начала реализации этих программ, в разных странах), с тем чтобы остановить отток частного капитала.
- Макроэкономическая политика. Для того чтобы остановить обвал валютных курсов стран, который намного превышал понижение, которое можно было бы допустить с учетом фундаментальных показателей, и предотвратить спираль инфляции из-за понижения курса национальной валюты, а также дальнейшее снижение курса, была ужесточена денежно-кредитная политика (на разных этапах в разных странах). Это ужесточение носило временный характер сообразно обстоятельствам: как только начинало восстанавливаться доверие и стабилизироваться состояние рынка, процентные ставки снижались. В случае Индонезии и Кореи бюджетная политика должна была, в целом, оставаться твердой, в то время как в Таиланде планировалось остановить увеличение дефицита за счет ужесточения бюджета за год до кризиса.
- Структурные реформы. Были приняты меры для преодоления недостатков в финансовом и корпоративном секторе. Для смягчения социальных последствий кризиса и подготовки почвы для возобновления экономического роста были намечены другие реформы.
Макроэкономические прогнозы, которые лежали в основе первоначальных программ, были основаны на допущении, что доверие можно быстро восстановить, представив убедительную программу экономических мер наряду с крупными пакетами финансирования. Исходя из этого предположения прогнозировалось замедление роста, который, тем не менее, должен был оставаться положительным. МВФ совместно с другими наблюдателями не предвидел глубокого спада, который произошел. В данном случае ВВП Кореи снизился на 7 процентов в 1998 году, Таиланда — на 6 процентов, а Индонезии — на 14 процентов.
В дополнение к финансовой помощи по программам проведения реформ в этих трех странах МВФ работал с другими странами этого региона, которые боролись с кризисом,
- расширяя и наращивая усилия в рамках существующей, поддерживаемой МВФ программы для Филиппин в 1997 году, и достигнув договоренности о предоставлении кредита «стэнд-бай» в 1998 году; а также
- усиливая работу по проведению консультаций с другими затронутыми кризисом странами, а также предоставляя рекомендации по мерам экономической политики, защищающим от распространения кризиса. Эта работа включала поддержку позиции государственных органов Китая в отношении необходимости сохранять стабильность его обменного курса к доллару США.
IV. Структурные реформы были стержнем программ
Структурные реформы занимали более важное место, чем в типичных программах МВФ. Подробные элементы этих реформ были сформулированы совместно с властями каждой страны, а также со Всемирным банком и Азиатским банком развития.
Необходимость реформы финансового сектора была особенно острой, учитывая причины кризиса. Политика всех трех стран характеризовалась следующими главными элементами:
- закрытием неплатежеспособных финансовых учреждений для прекращения дальнейших потерь;
- рекапитализацией потенциально жизнеспособных финансовых организаций, часто с государственной помощью;
- тщательным надзором со стороны центрального банка за слабыми финансовыми организациями;
- укреплением финансового надзора и регулирования с целью предотвращения повторного появления недостатков, которые привели к кризису, причем ставилась задача восстановления надежности финансовых учреждений и доведения практики надзора и регулирования до международных стандартов. Но во всех случаях нормы поднимались постепенно с учетом компромиссов между необходимостью решительных шагов вперед и озабоченностью тем, что слишком быстрое повышение норм может привести к потрясениям системы, которая уже раскачена кризисом.
Необходимость реструктуризации корпоративного долга, включая создание жизнеспособных механизмов отработки, также рассматривалась как важнейшая составляющая восстановления надежности финансовой системы. Здесь прогресс был медленным во всех трех странах, что имело отрицательные последствия для темпов экономического подъема.
Кроме того, другие реформы включали:
- меры по защите бедных и уязвимых слоев населения от самых тяжелых последствий кризиса за счет углубления и расширения сети социальной защиты и (особенно в Индонезии) выделения значительных бюджетных ресурсов на повышение дотаций на основные товары, такие как рис;
- меры по увеличению прозрачности в финансовом, корпоративном и государственном секторе;
- меры по повышению эффективности рынков и увеличению конкуренции.
V. Первые результаты и оценка выполнения поддерживаемых МВФ программ
Поддерживаемые МВФ программы первоначально были менее успешны, чем предполагалось, в восстановлении доверия во всех трех странах, при этом отток капитала и понижение курса национальных валют продолжались и после того, как начали действовать программы. Это было связано с целым рядом факторов, включая:
- первоначальную нерешительность и аннулирование мер при реализации программы, например, преждевременный откат от ужесточения денежно-кредитной политики, в сочетании с политической неопределенностью и неясностью в отношении результатов выборов, что вызывало сомнения в перспективах политики;
- чрезвычайный дисбаланс между резервами и краткосрочным долгом с наступающим сроком погашения. В Корее и Таиланде инвесторы осознали это еще яснее, когда в связи с поддерживаемыми Фондом программами была опубликована информация об уровне резервов, которые можно использовать; и неопределенность в отношении комплексных соглашений об официальном финансировании, в частности, транши «второй линии обороны» для Кореи и Индонезии, объявленные с самого начала их программ, так и не были выплачены.
Учитывая продолжающийся отток капитала и падающие обменные курсы, страны испытали гораздо более глубокий спад, чем предполагалось. Это проявилось, главным образом, в виде краха внутренних расходов, особенно частных капиталовложений. Страны претерпели колоссальные изменения в счете текущих операций, связанные в основном с резким снижением импорта.
В Корее и Таиланде финансовые рынки стабилизировались в первые месяцы 1998 года, а в Индонезии это произошло значительно позже. Обменные курсы начали восстанавливаться, и к середине 1998 года процентные ставки понизились до уровней, существовавших до кризиса. Затем, в середине 1998 года, в Корее, а потом и в других странах началось оживление экономической деятельности. Однажды начавшись, подъем был неожиданно сильным, особенно в Корее, где экономический рост, в целом, достиг 10,75 процентов в 1999 году. Он был обусловлен восстановлением частного внутреннего спроса, резкое сокращение которого и привело к экономическому спаду.
Опыт кризиса в Азии и результаты применения стратегического плана мер стали стимулом для нового осмысления международной финансовой системы, а также надлежащих мер экономической политики для борьбы с финансовым кризисом. Работа по извлечению уроков из азиатского кризиса применительно к деятельности МВФ еще продолжается. В качестве первого шага в январе 1999 года МВФ обнародовал предварительный вариант внутреннего обзора, касающегося строения и первоначального опыта реализации поддерживаемых Фондом программ в Индонезии, Корее и Таиланде2. Это исследование ставило целью определить те аспекты стратегии МВФ, которые сработали, как ожидалось, и те, которые нуждались в пересмотре. В сентябре 1999 года МВФ опубликовал исследование, содержащее анализ его рекомендаций в области экономической политики в Азии по финансовой реструктуризации3. Один из главных уроков, в отношении которого мнения большинства экспертов совпадают, заключается в необходимости более энергичной работы по предотвращению кризисов. Ход кризиса ясно показал, насколько трудно остановить такие события, когда они уже начались. Некоторые уроки в этой области заключаются в следующем.
- Неудача Фонда и большинства других наблюдателей в предвидении этого кризиса, за исключением кризиса в Таиланде, подчеркивает важность усиления надзора, особенно с учетом уязвимости валютной и финансовой системы, с тем чтобы проблемы можно было решать до того, как они примут экстремальный характер.
- Усиление прозрачности в отношении экономических и финансовых тенденций путем публикации экономической статистики, в том числе финансовых и корпоративных показателей и полных данных об официальных резервных активах и обязательствах, играет важнейшую роль, способствуя укреплению рыночной дисциплины и менее резким изменениям цен на активы и финансовых потоков в ответ на неблагоприятную информацию. Это также позволяет избежать раскрытия отрицательной информации во время кризиса.
- Кризис поставил несколько вопросов в отношении целесообразных темпов и последовательности либерализации счета операций с капиталом. В частности, он продемонстрировал риски либерализации этого счета до создания надежной национальной финансовой системы. Еще один вопрос, касающийся последовательности действий, заключается в том, что некоторые страны либерализовали потоки краткосрочного капитала до либерализации долгосрочных потоков; в частности, продолжение регулирования прямых иностранных инвестиций в ряде случаев способствовало такой структуре потоков капитала, которая усиливала уязвимость.
- Не существует свидетельств того, что кризис возник из-за морального риска. Поддерживаемая МВФ программа для Мексики 1995 года, которую некоторые критики представляли как сигнал для рынков о том, что страны с зарождающимися рынками могут рассчитывать на экстренную финансовую помощь Фонда, на самом деле не имела никакого ощутимого эффекта на финансовых рынках Азии: в то время инвесторы ясно сознавали, что события в Мексике не имеют никакого отношения к азиатским тиграм.
Какие оценки следует дать мерам экономической политики в ответ на кризис?
- Жесткая денежно-кредитная политика, когда она твердо выполнялась, сработала, сняв давление с валютного курса и предотвратив инфляционную спираль. В Корее и Таиланде возникла следующая модель: после некоторого периода отрицательных реальных процентных ставок, понижения курса национальной валюты и повышения инфляции в начале выполнения поддерживаемых МВФ программ процентные ставки в реальном выражении в течение нескольких месяцев были подняты до высоких уровней. Состояние рынка стабилизировалось, курс улучшился, и процентные ставки были снижены ниже уровня, существовавшего до кризиса; таким образом, удалось избежать цикла инфляции и понижения курса. В отличие от этого Индонезия сохраняла отрицательные реальные процентные ставки вплоть до середины 1998 года при безудержной денежно-кредитной экспансии, связанной с крахом банковской системы, а также политическими и социальными беспорядками. Падение курса национальной валюты было гораздо более серьезным и продолжительным, чем в других странах. Этот опыт заставляет серьезно сомневаться в заявлении некоторых критиков о том, что ужесточение денежно-кредитной политики контрпродуктивно и даже ускоряет понижение валютного курса.
- Ретроспективно, первоначальные бюджетные цели программ, основанные частично на предположении (которого придерживалось большинство наблюдателей в то время) умеренного экономического спада, были слишком жесткими. Они были скорректированы, когда стало ясно, что страны вступают в период очень сильного снижения деловой активности, и падение частного спроса создает крупное положительное сальдо счета текущих операций. Во всех трех странах в начале 1998 года наметилось облегчение, то есть всего через два месяца после начала реализации программ в Индонезии и Корее. В ретроспективе это облегчение должно было бы наступить раньше, особенно потому, что эти страны вошли в кризис, имея сильные бюджетные позиции и низкий уровень государственного долга. Хотя бюджетная политика не являлась главной причиной спада, она могла бы сыграть большую роль в противодействии падению частного спроса, который, как представляется, в свою очередь, определялся в основном отраженными в балансовых отчетах последствиями самого кризиса.
- Как отмечалось выше, ощущалась явная потребность в структурных реформах для восстановления твердого доверия путем искоренения некоторых главных причин кризиса. Но первоначально программы недостаточно заостряли внимание на проблемах финансового и корпоративного сектора; упор на них появился позже, когда стали понятнее взаимосвязи. В более общем плане полученный опыт поднимает вопросы, касающиеся направленности структурных реформ, а также их темпов и последовательности. Некоторые из этих проблем решались по мере того, как разворачивались программы: некоторые реформы откладывались, в то время как другие, представлявшиеся менее важными, получали зеленый свет.
- Опыт реструктуризации финансового сектора также выявил необходимость более четких государственных гарантий банковских вкладов в случае кризиса. Это выразилось, в частности, при закрытии 16 банков в Индонезии в ноябре 1997 года. Эти банки были полностью неплатежеспособными, и было мало сомнений в том, что их надо как можно скорее закрывать, чтобы предотвратить растрату государственных средств на их поддержку. Но в то время не было сделано никаких объявлений о том, как поступят с вкладчиками при возможном будущем закрытии других банков, вероятность которого, как все понимали, была очень высока. Это отчасти было связано с обеспокоенностью тем, что полная и преданная гласности гарантия могла бы привести к моральному риску. Оглядываясь назад, можно сказать, что эти проблемы следовало бы рассматривать как второстепенные перед лицом опасности надвигающегося краха банковской системы. Неясность в отношении масштаба перспективных государственных гарантий, кажется, была главным фактором, ускорившим повальное изъятие вкладов из банков — вплоть до января 1998 года, когда было объявлено о полной гарантии всех банковских обязательств.
- Первоначально программы опирались, главным образом, на ужесточение денежно-кредитных условий и другие меры, направленные на восстановление доверия, чтобы остановить отток частного капитала. Более обременительный подход, включающий возможность контроля капитала, не применялся отчасти на том основании, что он мог бы усугубить распространение кризиса. Но так как доверие быстро не восстанавливалось, для прекращения оттока капитала во всех трех странах оказалось необходимым согласованное участие частного сектора (УЧС). В Таиланде власти в самом начале достигли соглашения с иностранными банками о сохранении кредитных линий для их таиландских филиалов; в декабре 1997 года, через несколько недель после начала реализации программы, на кредиторов крупнейшего банка Кореи было оказано давление, чтобы они не забирали свои деньги; в Индонезии де-факто прекратилось обслуживание внешнего долга, а позднее были определены принципы его реструктуризации. Этот опыт поставил вопросы о том, не следовало ли быстрее организовать УЧС — особенно в Корее, где через несколько недель после введения первоначальной программы кризис финансирования принял угрожающие размеры. Кроме того, этот опыт послужил стимулом для выработки условий участия частного сектора, который можно задействовать в случае кризиса, но также для укрепления доверия и, следовательно, предотвращения кризиса.
VI. Признаки подъема и его истинный смысл
Экономический подъем в большинстве стран после кризиса произошел быстрее, чем ожидали многие наблюдатели. Пессимистических сценариев, составленных в разгар кризиса, удалось избежать. Надежное макроэкономическое управление сыграло решающую роль в укреплении внешнеэкономических позиций, стабилизации финансовых рынков и облегчило быстрый переход к росту. Хотя список незавершенных структурных реформ во всех затронутых кризисом странах Азии остается огромным, усилия правительств по решению этих трудных проблем способствовали значительному подъему.
- В большинстве переживших кризис стран в настоящее время происходит устойчивый реальный рост объема производства, обусловленный индивидуальным потреблением, экспортом и некоторыми новыми частными инвестициями. В Корее экономический подъем, который начался в последнем квартале 1998 года, менее чем через год после самых тяжелых дней кризиса, как ожидается, обеспечит экономический рост в размере 8 процентов в 2000 году и, возможно, этот прогноз будет превышен. Экономический рост Таиланда в этом году должен составить 5 процентов. В Индонезии, где политические беспорядки и плохая реализация экономической политики препятствовали возобновлению роста, экономический рост снова начался в 1999 году, и ожидается, что в этом году реальный ВВП увеличится на 4 процента.
- Денежно-кредитная политика в регионе остается, по большей части, соглашательской для подкрепления экономического роста. Во многих случаях реальные и номинальные процентные ставки на денежном рынке находятся ниже уровня, существовавшего до кризиса. Процентные ставки начали снижаться в Корее и Таиланде в начале 1998 года, а в Индонезии — в середине 1999 года по мере ослабления давления на национальную валюту. Однако увеличение кредитов частного сектора в регионе остается сравнительно небольшим, — частично потому, что финансовые организации укрепили свои механизмы оценки рисков и более осторожно подходят к выдаче новых кредитов.
- По мере того как восстанавливается экономический рост, постепенно происходит бюджетная консолидация; несмотря на расходы, связанные с реформированием финансового сектора, устраняются бюджетные дефициты, а в экономической политике происходит возврат к принципам минимального использования внутреннего финансирования и отказа от чрезмерного государственного долга. Хотя ведется работа по увеличению социальных расходов, были произведены сокращения ассигнований на неэффективные инфраструктурные проекты и уменьшены другие непродуктивные расходы, в том числе на военные цели. Принимаются меры по реформированию налоговых систем, особенно за счет отмены налоговых льгот в целях расширения базы доходов и перестройки налоговых органов для повышения эффективности сбора налогов и уменьшения коррупции.
- Счета текущих операций имеют положительное сальдо, частично в результате повышения конкурентоспособности и активного спроса на электронику в мире, которые компенсируют повышение спроса на импорт, связанный с более быстрым ростом. Высокие цены на нефть приводят к снижению активного торгового баланса в странах-импортерах нефти этого региона, но вместе с тем стимулируют торговый баланс Индонезии и Малайзии. Обменные курсы поднялись с низких кризисных уровней, но остаются значительно ниже курсов, действовавших до кризиса в реальном выражении, что способствует конкурентоспособности.
- Официальные международные резервы были восстановлены, что снизило уязвимость стран к внешним потрясениям. Резервы Кореи, которые уменьшились до опасного уровня в декабре 1997 года, к концу апреля 2000 года повысились до 85 млрд долларов США, и страна вернулась на международные рынки капитала. В Таиланде международные резервы сейчас вдвое превышают общий объем непогашенного краткосрочного внешнего долга, что резко отличается от ситуации в 1997 году.
- Цены финансовых инструментов на большинстве региональных фондовых рынков повысились, несмотря на глубину кризиса, хотя они и остаются на значительно более низком уровне в долларовом выражении, чем до кризиса.
- Пережившие кризис страны приступили к реализации важных структурных реформ: слабые банки и другие финансовые учреждения были закрыты, объединены или рекапитализованы, и усилен надзор; монополии были разделены; ограничения на участие иностранного капитала были ослаблены; сейчас корпорации придерживаются более высоких норм управления и раскрытия информации; были приняты или изменены законы в целях укрепления независимости центральных банков, политики в поддержку конкуренции, процедуры банкротства и усиления борьбы с коррупцией.
VII. Что еще требуется для поддержания экономического роста и справедливости?
Несмотря на последние достижения продолжает существовать беспокойство в отношении того, приведет ли экономический подъем к устойчивому росту или снова могут возникнуть уязвимые места. Хотя результаты могут быть лучше, чем предсказывали некоторые критики, структурные реформы продвигались не так скоро, как этого хотелось. Чрезвычайно важно обеспечить выполнение большой незавершенной программы структурных реформ. Это большая и трудная работа, которая не всегда может пользоваться политической поддержкой. Важно не допустить, чтобы появилась «усталость» от реформ и самоуспокоение, вызванное последними экономическими достижениями. По-прежнему необходимо:
- Ускорять реструктуризацию финансового сектора. В нее необходимо включить завершение рекапитализации коммерческих банков, улучшение дел с возвратом кредитов и продажу активов. Полученные в результате доходы позволят компенсировать бюджетные расходы на реструктуризацию.
- Усиливать работу по реструктуризации предприятий, направив усилия на восстановление балансов жизнеспособных предприятий как путем достижения договоренности с кредиторами, которая предусматривает переоформление долга, так и операционной перестройки в целях восстановления конкурентоспособности и прибыльности. Однако добиться прогресса в этой сфере может оказаться труднее, чем в перестройке финансового сектора, отчасти из-за более ограниченной роли государства; даже при удачном стечении обстоятельств это может оказаться длительным процессом.
- Завершить создание правовой базы для работы коммерческих предприятий в современных экономических условиях, включая новые законы о банкротстве и конкурентной политике и создание институтов, которые могут претворять законы в жизнь, а также обеспечение независимости центральных банков.
- Продолжать процесс открытия и дерегулирования рынков, включая дальнейшую либерализацию торговли и упрощение лицензионных требований к предприятиям. Эти меры необходимы с целью улучшения условий для частных инвестиций, особенно для привлечения новых прямых иностранных инвестиций и повышения роста производительности труда.
- Расширять сеть социальной защиты и увеличивать инвестиции в человеческий капитал, что помогает сохранять социальную стабильность, путем предоставления адресных субсидий, реализации программ в области образования и здравоохранения и создания рабочих мест.
Региональные инициативы также могут способствовать поддержанию устойчивого экономического роста и стабильных финансовых отношений между государствами-участниками. В связи с этим недавняя «Инициатива Чянг Май» государств-членов АСЕАН и Китая, Кореи и Японии является положительным примером углубления регионального сотрудничества, благодаря которому страны, испытывающие временные финансовые затруднения, смогут получить иностранную валюту от своих соседей с помощью свопов и соглашений репо. Хотя детали этих механизмов еще только предстоит отработать, они должны быть полезным дополнением к работе МВФ и органично вписываться в стратегию решения экономических проблем региона.
Когда будут приняты вышеуказанные меры и с помощью правильной макроэкономической политики будет поддерживаться финансовая стабильность, пережившие кризис страны Азии, вероятно, станут сильнее, чем раньше, и будут более приспособлены к условиям глобальной конкуренции двадцать первого века: экономики стран станут более рыночными и прозрачными; их финансовые институты будут сильнее и станут лучше регулироваться; их акционерные предприятия будут более конкурентоспособными, а их сети социальной защиты будут значительно более развиты.
Вставка 1. Таиланд
Азиатский кризис первоначально возник в Таиланде в 1997 году, когда на бат обрушился целый ряд серьезных спекулятивных атак, и рынки утратили доверие к экономике. Исполнительный совет МВФ 20 августа 1997 года утвердил предоставление Таиланду финансовой помощи в размере до 2,9 миллиарда СДР, или примерно 4 миллиарда долларов США, сроком на 34 месяца. Весь пакет двусторонней и многосторонней помощи Таиланду составлял 17,2 миллиарда долларов США. Таиланд получил 14,1 миллиарда долларов США из этой суммы, до того как в сентябре 1999 года было объявлено, что он не планирует использовать остаток суммы, учитывая улучшившееся экономическое положение.
На первых этапах выполнения программы таиландские власти адаптировали свою денежно-кредитную политику к регулируемому плавающему курсу бата; создали условия для реструктуризации находящихся в бедственном положении финансовых учреждений, включая закрытие 56 обанкротившихся финансовых компаний; провели сокращение бюджета для высвобождения ресурсов в целях финансирования реструктуризации и улучшения позиции счета текущих операций; углубили роль частного сектора в таиландской экономике и старались привлечь иностранный капитал посредством других мер в рамках реформ.
Быстрое распространение кризиса в Азии в конце 1997 года, что вызвало большее, чем ожидалось понижение курса бата, резкий экономический спад и отрицательные изменения в экономике региона, потребовало пересмотра программы для Таиланда. Пересмотр был произведен с помощью целого ряда изменений программы, которые проводились в тесном сотрудничестве с властями Таиланда. В условиях кризиса, степени тяжести которого никто не предполагал, они были направлены на возобновление экономического роста, продолжение преобразования таиландской экономики и защиту тех слоев населения, которые были наиболее уязвимы во время спада экономики.
Денежно-кредитная политика была направлена как на поддержание стабильности обменного курса, так и на восстановление экономики. По мере стабилизации курса бата власти Таиланда снижали процентные ставки. К середине 1998 года процентные ставки на денежных рынках начали приближаться к докризисным уровням, и стали опускаться сначала ставки на депозиты, а потом и ставки на кредиты. К сентябрю 1999 года ставки на денежных рынках приблизились к самым низким уровням за десятилетие.
Перед лицом экономического кризиса изменилась направленность бюджетной политики. Хотя в первом письме о намерениях предусматривался профицит государственного бюджета в размере одного процента ВВП в 1997–1998 годах, начиная с февраля 1998 года программа стала ориентироваться на показатель бюджетного дефицита. К апрелю 1999 года целевой показатель дефицита (исключая расходы на процентные платежи в реформе финансового сектора) увеличился с 2 процентов до 6 процентов, хотя фактический дефицит на 1998–1999 годы, по оценкам, составлял менее 5 процентов (если включить расходы на процентные платежи в реформе финансового сектора, которые были равны почти 2 процентам ВВП, дефицит составил примерно 6,5 процента). Большая часть увеличенного объема расходов приходилась на помощь программам сети социальной защиты и обеспечивала защиту таиландцев, пострадавших от кризиса. Хотя в настоящее время бюджетные стимулы продолжают играть важную роль, в среднесрочном плане потребуется осуществить бюджетную консолидацию, чтобы остановить увеличение государственного долга.
В течение всего срока действия таиландской программы реструктуризация финансового сектора оставалась главным элементом политики. На первых этапах основной упор в программе делался на ликвидацию финансовых компаний, государственное вмешательство в деятельность самых слабых банков и рекапитализацию банковской системы. В 1998 году работа над осуществлением реформы ускорилась и была направлена на приватизацию управляемых государством банков, распоряжение активами финансовых компаний и реструктуризацию корпоративного долга. Власти проделали большую работу по укреплению институциональной базы, в том числе путем реформы закона о банкротстве, процедур лишения права выкупа заложенного имущества и ограничений на иностранные инвестиции. Однако объем необслуживаемых кредитов остается большим, что подчеркивает необходимость ускоренной реструктуризации корпоративного долга и банков.
Положительный рост экономики Таиланда начался в конце 1998 года, и в 1999 году рост ВВП превысил 4 процента, а в 2000 году он должен увеличиться на 4,5–5,0 процента. Ожидается, что в ближайшее время платежный баланс останется сильным даже при том, что по мере подъема экономики положительное сальдо счета текущих операций будет снижаться. Валютные резервы останутся в пределах 32–34 млрд долларов США, предусмотренных в программе. Учитывая подъем производства и восстановление резервов до достаточных уровней, власти рассматривали кредит МВФ как меру предосторожности и после сентября 1999 года больше не брали траншей. Срок соглашения о кредите «стэнд-бай» истек 19 июня 2000 года.
Отдельные экономические показатели
|
|
1996 |
1997 |
1998 |
1999* |
2000** |
|
| |
(изменение в процентах) |
| Рост реального ВВП |
5,9 |
-1,7 |
-10,2 |
4,2 |
4,5 to 5,0 |
| Потребительские цены (средние за период) |
5,9 |
5,6 |
8,1 |
0,3 |
3,0 |
| |
(процент ВВП [знак минуса означает дефицит]) |
| Баланс центрального правительства*** |
1,9 |
-0,9 |
-2,4 |
-2,9 |
-3,0 |
| Сальдо счета текущих операций |
-6,0 |
-7,9 |
-2,0 |
12,7 |
9,1 |
| |
(в миллиардах долларов США) |
| Внешний долг |
90,5 |
93,4 |
86,2 |
76,0 |
67,8 |
Источники: государственные органы Таиланда и оценки сотрудников МВФ.
* Оценка.
** Прогноз.
*** Бюджетный год, который длится с 1 октября по 30 сентября. |
|
|
| Вставка 2. Корея
В последние несколько десятилетий Корея стала передовой промышленно развитой страной. Однако ее финансовая система была ослаблена государственным вмешательством в экономику и тесными связями между банками и конгломератами. В процессе финансового кризиса в Азии утрата доверия к рынку подвела страну к опасной грани исчерпания ее валютных резервов. Исполнительный совет МВФ 4 декабря 1997 года утвердил предоставление финансирования Корее на сумму до 15,5 миллиарда СДР, или примерно 21 миллиард долларов США, сроком на три года.
Цели стратегии Кореи по преодолению кризиса заключались, в первую и главную очередь, в восстановлении доверия и стабилизации финансовых рынков, и во-вторых, в заложении основ для возобновления устойчивого роста реальной экономики. Поэтому программа сочетала макроэкономические меры и широкие структурные реформы. Кроме того, в начале 1998 года Корея достигла соглашения с иностранными банками о продлении сроков краткосрочных требований к ее банкам, чтобы избежать дефолта.
С самого начала программы макроэкономическая политика Кореи была направлена на временное резкое увеличение процентных ставок в целях стабилизации вона и во избежание спирали понижения курса-инфляции. Эта мера позволила восстановить финансовую стабильность к началу 1998 года, и как только курс вона стабилизировался, макроэкономическая политика быстро смягчилась, чтобы дать стимулы к развитию экономики. Кроме того, власти приняли экспансионистский бюджетный курс в начале программы, чтобы сгладить последствия неизбежного спада. Правительство понимало, что для гладкой реализации стабилизационных мер потребуется консенсус широких общественных слоев, и составило трехсторонний Договор с участием профсоюзов, деловых кругов и государства. Власти также укрепили сеть социальной защиты путем расширения системы страхования безработицы и предоставления прямой помощи через программы общественных работ, временной защиты средств к существованию и другие социальные программы.
Программа структурных реформ опиралась на либерализацию счета операций с капиталом, реструктуризацию финансового и корпоративного секторов, увеличение гибкости рынка труда и повышение качества отчетных данных. Цель преобразований в Корее заключалась в быстром восстановлении стабильности финансовой системы за счет поддержки ликвидности, ограниченной во времени полной гарантии и закрытия нежизнеспособных организаций. Усилия по реструктуризации были также направлены на решение проблемы необслуживаемых ссуд, рекапитализацию банков и укрепление институциональных основ путем доведения пруденциальных норм и надзора до уровня наилучшей мировой практики.
Реструктуризация предприятий первоначально была направлена на улучшение управления и меры по развитию конкуренции. Впоследствии фокус переместился на финансовую и операционную реструктуризацию, при этом ставилась цель снижения уровней долга и укрепления структуры капитала. Достигнут прогресс в заключении внесудебных соглашений с рядом компаний о мерах по взысканию задолженности, а также в банкротстве предприятий под наблюдением суда в рамках планов по улучшению структуры капитала, которые были рассмотрены банками. Кроме того, достигнуты успехи в выполнении обязательств по этим планам; большая часть улучшений достигнута за счет решения проблем акционерного капитала, передачи части активов вновь образуемым дочерним компаниям, продажи активов, а также стратегических альянсов с иностранными инвесторами.
В настоящее время в Корее происходит сильный подъем экономики, и меры, принятые по поддерживаемой МВФ программе, способствовали успешному восстановлению внешнеэкономической стабильности, накоплению резервов и началу реформ финансового и корпоративного секторов. Корея прекратила получать средства от МВФ; она также возвратила часть денег, полученных по соглашению «стэнд-бай» на девять месяцев раньше срока. В будущем перед ней стоит задача избежать самоуспокоенности и сохранить темпы структурных реформ.
Отдельные экономические показатели
|
| |
1996 |
1997 |
1998 |
1999* |
2000** |
|
| |
(изменение в процентах) |
| Рост реального ВВП |
7,1 |
5,5 |
-6,7 |
10,7 |
8,0 |
| Потребительские цены (конец периода) |
4,9 |
6,6 |
4,0 |
1,4 |
1,8 |
| |
(процент ВВП [знак минус означает дефицит]) |
| Баланс центрального правительства |
0,0 |
-1,7 |
-4,4 |
-3,5 |
-3,01 |
| Сальдо счета текущих операций |
-4,4 |
-1,7 |
12,7 |
6,1 |
2,0 |
| |
(в миллиардах долларов США) |
| Внешний долг |
164,4 |
158,1 |
148,7 |
136,0 |
129,6 |
| |
(процент ВВП) |
| Внешний долг |
31,6 |
33,2 |
46,9 |
33,4 |
26,8 |
Источники: государственные органы Кореи и оценки сотрудников МВФ.
* Оценка.
** Прогноз.
1/ В 2000 году включает пенсионный фонд государственных служащих. |
|
|
| Вставка 3. Индонезия
Свободное колебание курса таиландского бата в июле 1997 года вскоре усилило давление на индонезийскую рупию. Структурные недостатки финансового сектора Индонезии и большой объем краткосрочного внешнего долга частного сектора вызвали сомнения в способности правительства защитить валютную привязку. После короткого периода расширения коридора интервенции курс рупии был отпущен, и к началу октября он понизился на 30 процентов. Пятого ноября 1997 года власти достигли договоренности «стэнд-бай» с МВФ сроком на три года на сумму 10 млрд долларов США, которая в июле 1998 года была увеличена примерно на 1,4 млрд долларов США. Кроме того, крупные суммы обещали выделить другие международные организации (8 млрд долларов США) и двусторонние доноры (18 млрд долларов США — так называемая «вторая линия обороны»). Хотя курс рупии сначала повысился, в декабре 1997 года – январе 1998 года настроение на рынке снова стало мрачным, после того как в ноябре Банк Индонезии закрыл шестнадцать неплатежеспособных банков. В реализации программы также наблюдались отставания, связанные с серьезными социальными и политическими потрясениями, которые завершились смещением Президента Сухарто в мае 1998 года. К концу июля 1998 года курс рупии упал примерно на 65 процентов относительно курса на конец 1997 года. Утрата доверия вызвала финансовую нестабильность, и производство остановилось, что имело тяжелые последствия для бедных слоев населения.
В августе 1998 года усиленная программа реформ нашла отражение в новом расширенном соглашении с Фондом. Для преодоления инфляции программа опиралась на жесткий контроль над денежной базой. Продовольственные поставки — особенно риса — были постепенно восстановлены благодаря экстренному импорту, укреплению системы распределения и временным субсидиям на продовольствие. Кроме того, в основе программы лежала реформа банковского сектора в сочетании с реструктуризацией корпораций, эффективной системой банкротства, дерегулированием, приватизацией и совершенствованием управления. Такое построение политики дало важные результаты, включая практически полную ликвидацию инфляции, стабилизацию курса рупии и увеличение валютных резервов. Процентные ставки значительно снизились, и цены на рис стабилизировались. Улучшение настроения рынка отразилось на возобновлении работы фондового рынка и в снижении надбавок за риск. Тем не менее, общие успехи не достигли решающей стадии согласно программе. Имели место задержки с принятием мер по реструктуризации банков и предприятий. Нерешенные проблемы управления ключевыми организациями проявились в скандале с Банком Бали и вместе с другими факторами привели к приостановке выполнения программы МВФ в сентябре 1999 года.
На этом фоне непрочных и неполных результатов вновь избранное правительство провело переговоры с МВФ о новом расширенном соглашении сроком на три года на сумму примерно 5 млрд долларов США, которое было утверждено Исполнительным советом Фонда в феврале 2000 года. Макроэкономическая политика направлена на увеличение к 2002 году темпов годового роста в размере примерно 5–6 процентов при целевом показателе инфляции ниже 5 процентов. Был создан Комитет по политике в области финансового сектора, мандат которого заключается в обеспечении руководства и определении направлений реструктуризации банковской и корпоративной системы. Главной целью работы по реструктуризации банков является капитализация всех банков, в том числе путем предоставления государственных средств, до нормы достаточности капитала 8 процентов к концу 2001 года в качестве предварительного условия перехода от системы полной гарантии вкладов на их самофинансируемое страхование. Другие цели включают: усиление работы по реорганизации государственных банков, обеспечение более качественного управления и надзора над банковской системой и Агентством по ограничениям банковской деятельности Индонезии (IBRA), углубление рынка облигаций и акций и активизация работы по возврату активов. Правительство разработало новую стратегию, чтобы придать новый импульс реструктуризации предприятий и борьбе с коррупцией в судебной системе.
Экономический подъем набирает темпы, а инфляция остается на низком уровне. В последнем квартале 1999 года ВВП повысился на 5,8 процента относительно того же периода прошлого года, что обеспечивает небольшой положительный рост в 1999 календарном году. Основными двигателями начавшегося подъема по-прежнему является потребление и сокращение запасов — модель, которая использовалась другими азиатскими странами, преодолевавшими кризис. Инфляция продолжала оставаться практически одинаковой с июня 1999 года, и процентные ставки были доведены до предкризисного уровня.
Отдельные экономические показатели*
|
| |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000** |
|
| |
(изменение в процентах) |
| Рост реального ВВП |
8,2 |
1,9 |
-14,2 |
1,5 до 2,5 |
3 до 4 |
| Потребительские цены (средние за период) |
5,7 |
12,9 |
64,7 |
-0,6 |
5,4 |
| |
(процент ВВП [знак минус означает дефицит]) |
| Баланс центрального правительства |
1,2 |
-1,1 |
-2,2 |
-3,3 |
-4,8 |
| Сальдо счета текущих операций |
-3,4 |
-0,9 |
4,4 |
3,1 |
1,9 |
| |
(в миллиардах долларов США) |
| Внешний долг |
127,4 |
135,0 |
149,9 |
147,6 |
149,1 |
| |
(процент ВВП) |
| Внешний долг |
54,5 |
163,1 |
129,0 |
91,0 |
86,9 |
Источники: государственные органы Индонезии и оценки сотрудников МВФ.
* Бюджетный год, который длится с 1 апреля по 31 марта.
** Программа, бюджет за период с 1 апреля по 31 декабря. |
|
|
| Вставка 4. Малайзия и Филиппины
Финансовый кризис, который охватил страны Азии с середины 1997 года, поразил также Малайзию и Филиппины, но их опыт несколько отличался от других стран.
С самого начала макроэкономические показатели Малайзии были значительно сильнее, чем в других охваченных кризисом странах, особенно в области внешнего долга, инфляции и сбережений; кроме того, у страны был крупный бюджетный профицит. Ее банковская система и корпоративный сектор были здоровее, чем в других кризисных странах. Филиппины успешно осуществили поддерживаемую МВФ программу макроэкономической стабилизации и структурных реформ в конце 80-х годов и в начале 90-х годов, что, вероятно, помогло им пережить кризис с относительно более низкими издержками в смысле падения объемов производства, безработицы и социальных беспорядков. Управление экономикой в условиях кризиса, начиная с середины 1997 года, было правильным, и Филиппины перестроили свою политику, в том числе приняли свободный курс песо, ужесточили денежно-кредитную политику и укрепили банковскую систему. В конечном счете, они смягчили свою бюджетную и денежную политику, когда в середине 1998 года наступила стабилизация.
Однако в обеих странах первые проявления кризиса были такими же, как в Индонезии, Корее и Таиланде, включая утрату доверия инвесторов, которая привела к оттоку капитала, снижение уровня резервов, крах фондового рынка и сильное понижение курса национальной валюты. Первоначально ответные меры политики тоже были аналогичными. В частности, Малайзия ответила ужесточением денежно-кредитных и бюджетных показателей и сделала упор на структурных реформах, особенно в области регулирования финансового сектора и надзора за ним, а также улучшения посредничества.
В сентябре 1998 года Малайзия ввела контроль за капиталом, в основном нацеленный на офшорные рынки ринггита в Сингапуре и краткосрочные портфельные потоки. По мнению властей, офшорный рынок ограничивал их возможности по быстрому снижению процентных ставок. К концу сентября контроль принял форму требований вернуть ринггит из офшорных зон, и был введен однолетний срок держания для репатриации притока портфельных капиталов. Последние виды контроля были заменены в феврале 1999 года на систему постепенных сборов за вывоз, и в сентябре 1999 года были дополнительно смягчены.
Введение контроля над капиталом в Малайзии, кажется, не имело существенного влияния на экономическое развитие ни в отрицательном, ни в положительном смысле. Стабилизация валют в регионе и сравнительно заниженный курс ринггита, результатом которого является большое активное сальдо платежного баланса, облегчили введение этого контроля. Потенциально негативные последствия контроля, возможно, были подавлены, учитывая, что во время их введения бегство капитала в основном уже сошло на нет, и ускорение регионального возрождения наряду с прогрессом в реструктуризации финансового и корпоративного сектора, а также в целом хорошего макроэкономического управления в Малайзии помогло вернуть доверие.
На Филиппинах последние макроэкономические изменения тоже были благоприятными. В 1999 году благодаря оживлению производства сельскохозяйственной продукции после сильной засухи 1998 года наблюдался подъем, при этом рост реального ВВП составил 3,25 процента. Денежно-кредитная политика была направлена на поддержку продолжающегося роста, и сейчас процентные ставки опустились ниже предкризисных уровней, в то время как валютные резервы повысились до уровня краткосрочного долга (на основе остающихся сроков погашения), так как в 1999 году сальдо счета текущих операций увеличилось почти до 9 процентов ВВП. Балансы банков также продолжают укрепляться. Бюджетный дефицит было решено увеличить для поддержки экономического подъема, но в 2000 году бюджетная политика сместилась в сторону консолидации, учитывая необходимость сокращения сравнительно высокого уровня государственного долга.
В настоящее время власти Малайзии и Филиппин сосредоточили свои усилия на выполнении структурных реформ для решения проблемы уязвимости экономики и обеспечения основы для устойчивого роста в среднесрочной перспективе. Многое еще предстоит сделать для укрепления потенциала этих стран противостоять негативным внешним событиям и сохранить текущий экономический и финансовый подъем, и перед властями по-прежнему стоит задача реализации широкой программы структурных реформ.
|
|
|
