(Фото: Aydinmutlu/iStock by Getty Images)
Журнал «Обзор МВФ» : МВФ укрепляет Кодекс прозрачности в бюджетно-налоговой сфере
1 июля 2013 г.
- Пересмотренный Кодекс прозрачности в бюджетно-налоговой сфере призван повысить уровень разработки и проведения политики и подотчетности в использовании государственных средств
- Консультаций предусматривают более широкое участие общественности в процессе пересмотра Кодекса
- Началось проведение пилотных оценок фискальной прозрачности в ряде стран.
После первоначальных консультаций в начале 2013 года МВФ выпустил проект своего пересмотренного Кодекса прозрачности в бюджетно-налоговой сфере для дальнейших консультаций с общественностью. Пересмотренный Кодекс послужит основой для активизации деятельности по повышению степени фискальной прозрачности.
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РАСХОДЫ И ПОДОТЧЕТНОСТЬ
Правительства стран иногда предоставляют информацию относительно государственных финансов таким образом, что она не позволяет получить полное и достоверное представление об их финансовом состоянии и соответствующих перспективах и рисках. Повышение степени фискальной прозрачности помогает создать условия для того, чтобы правительства принимали информированные экономические решения, а у законодательных органов и граждан имелась возможность добиться подотчетности правительств за использование государственных средств.
Пересмотренный Кодекс призван усилить стандарты фискальной отчетности с учетом уроков недавнего экономического кризиса, выявить и устранить пробелы в публикуемой фискальной информации, а также способствовать повышению степени фискальной прозрачности в странах с любым уровнем дохода. Эти изменения призваны дать директивным и законодательным органам, гражданам и участникам рынков более полное представление о состоянии государственных финансов.
В течение последних шести месяцев МВФ проводил консультации с правительствами, группами гражданского общества, академическими кругами и участниками финансовых рынков относительно путей укрепления стандартов фискальной прозрачности и инструментов ее оценки. Комментарии, полученные в ходе этого первого раунда консультаций, отражены в выпущенном сегодня проекте пересмотренного Кодекса. В рамках этого нового раунда консультаций с общественностью МВФ запрашивает дополнительные отзывы, которые будут отражены при подготовке окончательного варианта Кодекса. Этот документ будет опубликован до конца 2013 года. Установлен порядок приема комментариев от общественности.
Кодекс прозрачности в бюджетно-налоговой сфере за прошедшие годы
Фискальная прозрачность — полнота, ясность, достоверность, своевременность и актуальность публикуемой информации о состоянии государственных финансов в прошлом, настоящем и будущем — является важнейшим элементом в разработке и проведении действенной бюджетно-налоговой политики. Во все большем числе эмпирических исследований отмечается позитивная связь между фискальной прозрачностью, бюджетными результатами и представлениями о платежеспособности бюджета.
Со времени их первого издания в 1998 году и последнего обновления в 2007 году Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере МВФ и сопутствующие руководство и пособие являются центральными звеньями в глобальной архитектуре стандартов фискальной прозрачности. Кроме того, Кодекс определил основу для оценок соблюдения изложенных в нем принципов и практики в разных странах. С 1999 года МВФ провел 111 таких оценок (называемых Докладами о соблюдении стандартов и кодексов (РОСК по бюджетной сфере) в 94 странах.
За период с конца 1990-х годов были достигнуты значительные улучшения охвата, качества и своевременности предоставления информации о государственных финансах, но кризис, разразившийся в 2008 году, выявил сохраняющиеся существенные пробелы, даже в странах с развитой экономикой, в понимании состояния государственных финансов и соответствующих перспектив и рисков. В недавнем документе МВФ по вопросам политики подчеркивалась необходимость укрепления существующих стандартов фискальной прозрачности и механизмов мониторинга, включая Кодекс прозрачности в бюджетно-налоговой сфере и инструменты оценки, с учетом уроков кризиса и для предотвращения возврата к непрозрачной бюджетной практике в последующий период.
Пересмотренный Кодекс прозрачности в бюджетно-налоговой сфере
Предлагаемые структура и содержание пересмотренного Кодекса прозрачности в бюджетно-налоговой сфере по ряду аспектов отличаются от существующего Кодекса. Более конкретно, новый Кодекс имеет следующие особенности.
• Больше внимания уделяется продуктам бюджетной отчетности. Многие из принципов Кодекса 2007 года предусматривали основное внимание четкости юридических, институциональных и процедурных механизмов фискальной отчетности. В пересмотренном Кодексе большинство этих принципов сохранены, но переработаны с акцентом на качество самой фискальной отчетности как на более объективную основу для оценки уровня фактической прозрачности. С этой целью пересмотренный Кодекс строится на трех ключевых аспектах раскрытия бюджетной информации: 1) бюджетной отчетности, 2) прогнозировании и составлении бюджета и 3) анализе бюджетных рисков и управлении ими.
• Выделяются вопросы, имеющие важнейшее значение для разработки и проведения макроэкономической политики. Пересмотренный Кодекс предусматривает большую ориентацию на вопросы фискальной прозрачности, имеющие важнейшее значение для разработки и проведения макроэкономической политики, и таким образом, на повышение взаимодополняемости с основой оценки государственных расходов и финансовой подотчетности (ГРФП). Например, в пересмотренном проекте Кодекса больше внимания уделяется анализу бюджетных рисков и управлению ими, чем в Кодексе 2007 года. В то же время в пересмотренном проекте Кодекса отсутствуют принципы Кодекса 2007 года, касающиеся, например, занятости в государственном секторе, закупок и процедур внутреннего аудита, поскольку эти вопросы, имеющие более управленческий характер, охвачены конкретными показателями деятельности в основе ГРФП.
• Отражаются уроки кризиса. Принципы Кодекса обновлены с учетом уроков кризиса, таких как расширение институционального охвата бюджетной отчетности, более полная информация о государственных балансах активов и пассивов, более частое и своевременное предоставление бюджетной информации, совершенствование анализа бюджетных рисков, активный фискальный надзор за субнациональными структурами и государственными корпорациями и большая согласованность бюджетных прогнозов, бюджетных отчетов, подготавливаемых в течение года, и бюджетных данных на конец года.
• Предусматривает дифференцированную практику. В Кодексе 2007 года устанавливался единый стандарт надлежащей практики в каждой области, тогда как в пересмотренном Кодексе проводится различие между базовой, надлежащей и передовой практикой по каждому из его 45 принципов. Это позволяет странам определить ряд достижимых ориентиров на пути к полному соответствию передовым международным стандартам.
• Содержит количественные индикаторы фискальной прозрачности. В целях более тщательного анализа качества публикуемых бюджетно-налоговых данных и существующих пробелов в практике фискальной прозрачности, в пересмотренном Кодексе содержится набор количественных индикаторов фискальной прозрачности. Эти индикаторы включают показатели степени охвата бюджетной отчетности, надежности бюджетных прогнозов и размера не отражаемых в отчетности условных обязательств.
Новая оценка фискальной прозрачности
Пересмотренный Кодекс прозрачности в бюджетно-налоговой сфере также служит основой для новой оценки фискальной прозрачности (ОФП), которая вводится взамен РОСК по бюджетной сфере. По сравнению с РОСК по бюджетной сфере, ОФП позволяет странам получить более аналитические, сопоставимые и служащие руководством к действию оценки своей практики обеспечения фискальной прозрачности. Новая ОФП содержит следующие основные усовершенствования:
• Более доступная форма оценки. Отчеты ОФП содержат набор сводных «тепловых карт», которые дают странам ясную картину их сильных сторон и аспектов, требующих работы, в области фискальной прозрачности относительно принципов и практики Кодекса и тем самым позволяют им сравнивать свои результаты с сопоставимыми странами, а также определять потребности в проведении реформ.
• Более тщательный анализ. В рамках ОФП основное внимание уделяется достаточности и качеству предоставляемых бюджетных данных и величине существующих пробелов на основе содержащихся в Кодексе количественных индикаторов фискальной прозрачности.
• Надлежащая последовательность плана действий. ОФП включает план действий по обеспечению фискальной прозрачности с определением последовательности конкретных шагов, которые стране необходимо осуществить в среднесрочной перспективе для проведения важнейших реформ, необходимых в области фискальной прозрачности.
• Модульные оценки. ОФП имеет три самостоятельных модуля: 1) бюджетная отчетность, 2) прогнозирование и составление бюджета, 3) анализ рисков и управление рисками. Эти модули могут заполняться независимым образом, что обеспечивает возможности для более целенаправленных оценок, ориентированных на наиболее насущные вопросы прозрачности в соответствующей стране.
В течение последних нескольких месяцев МВФ на пилотной основе проводит новые ОФП в ряде стран с развитой экономикой, стран с формирующимся рынком и стран с низкими доходами в Европе и Латинской Америке, и результаты этих оценок используются для дальнейшего совершенствования принципов и практики в проекте пересмотренного Кодекса. МВФ предполагает опубликовать итоговые доклады по этим пилотным оценкам позднее в 2013 году с разрешения официальных органов соответствующих стран. На оставшуюся часть года планируются также дальнейшие пилотные оценки.