I.  Introdução

1.  Em 26 de setembro de 1999, o Comitê Interino aprovou a substituição do Programa Reforçado de Financiamento para Ajustamento Estrutural (ESAF) pelo novo Programa de Financiamento para Redução da Pobreza e Crescimento (PRGF), cujo propósito é tornar os esforços de redução da pobreza nos países membros de baixa renda um elemento primordial e mais explícito de uma estratégica econômica renovada, voltada para o crescimento.¹ O objetivo do novo programa é apoiar programas que visem o fortalecimento substancial e sustentável da posição do balanço de pagamentos dos países membros de baixa renda habilitados e promover o crescimento duradouro, resultando na elevação dos padrões de vida e na redução da pobreza.² Assim como os programas da IDA, os programas apoiados pelo PRGF terão como ponto de partida e serão coerentes com os Planos Estratégicos de Redução da Pobreza (PERPs) elaborados pelos países tomadores e endossados pelos Conselhos de Administração do FMI e do Banco Mundial, nas suas respectivas áreas de competência.

2.  Os Conselhos de Administração pediram ao corpo técnico do Fundo e do Banco que detalhasse os mecanismos operacionais para a implementação da estratégia acordada. Por conseguinte, foram elaborados três documentos sobre temas correlatos. O primeiro, elaborado em conjunto pelo corpo técnico do Fundo e do Banco, discorre sobre as modalidades de implementação da abordagem PERP e seus princípios fundamentais, bem como os aspectos que dizem respeito às duas instituições. O segundo, elaborado pelo corpo técnico do Banco, trata das ligações entre o PERP, as estratégias de assistência aos países e as funções dos diferentes componentes do grupo do Banco Mundial.³

3.  O presente estudo aborda as implicações que a nova estratégia terá para a concessão de empréstimos do próprio FMI no âmbito do Programa de Financiamento para Redução da Pobreza e Crescimento. Em primeiro lugar, tenta-se estabelecer quais as metas da nova abordagem e qual será o papel do FMI. Após discorrer sobre algumas mudanças esperadas na concepção do programa, o estudo volta-se para os aspectos estruturais, de modo a garantir que os programas apoiados pelo PRGF tenham como ponto de partida os PERPs, sejam coerentes com eles e sejam formulados em estreita colaboração com o Banco. Uma vez que a elaboração de PERPs definitivos provavelmente levará um certo tempo, dada a própria natureza desses documentos, discutem-se mecanismos transitórios para reger as operações do PRGF com base em PERPs provisórios. Também são feitas algumas recomendações para simplificar as exigências de documentação. Propõe-se um processo de exame para avaliar a experiência e fazer os ajustes de política necessários. Segue-se uma discussão das implicações em termos de recursos e, finalmente, apresentam-se temas para discussão.

II.  Objetivos da Nova Estratégia e o Papel do Fundo

A.  Implicações Gerais

4.  A nova estratégia parte da convicção de que um esforço internacional concertado para reduzir a pobreza deve ser um dos principais elementos da assistência aos países de baixa renda. O crescimento rápido e sustentável, que sempre foi um dos objetivos fundamentais dos programas apoiados pelo Fundo, receberá nova ênfase como a força motriz de qualquer redução substancial da pobreza. A nova abordagem reconhece, porém, os crescentes sinais de que a pobreza arraigada e a grande desigualdade de oportunidades econômicas e de níveis de patrimônio podem constituir, por si sós, empecilhos ao crescimento. Para serem eficazes e sustentadas, as políticas orientadas para o crescimento devem ser implementadas num contexto em que a necessidade premente de reduzir a pobreza também seja um dos principais objetivos. Surgiu daí -- bem como da análise e das recomendações feitas nas avaliações interna e externa do ESAF, e das sugestões construtivas oferecidas por vários comentaristas externos -- o compromisso de tornar os programas apoiados pelo FMI para os países de baixa renda mais integrados a políticas de combate à pobreza, ampliar a participação efetiva dos países na formulação desses programas e melhorar seu financiamento.

5.  Um elemento crucial da nova estrutura é a mudança na forma em que se selecionam os objetivos e as políticas. Caberá aos países e sua população liderar o processo. Os PERPs serão preparados pelas autoridades, com base num processo que prevê a participação ativa da sociedade civil, das ONGs, dos doadores e das instituições internacionais. O Fundo e o Banco auxiliarão neste processo. A expectativa é que os PERPs produzidos nos próprios países gerem idéias inovadoras sobre as estratégias e medidas necessárias para atingir as metas compartidas de crescimento e redução da pobreza e contribuam para instilar um sentimento de "paternidade" e compromisso nacional para a consecução desses objetivos. A responsabilidade pública por essas políticas aumentará como resultado do debate constante de seu conteúdo, bem como da fixação de indicadores de resultados visando ao monitoramento da eficácia e eficiência das políticas, inclusive dos gastos públicos. O Fundo deverá estar preparado para avaliar novas abordagens e reconhecer e apoiar um processo salutar de experimentação e inovação. O corpo técnico do Fundo estará disposto a estudar trajetórias alternativas de ajustamento, levando em conta seu impacto sobre os pobres.

6.  As políticas macroeconômicas deverão se integrar melhor aos objetivos sociais e setoriais, para garantir que os planos se complementem mutuamente e sejam coerentes com um conjunto de objetivos comuns para acelerar o crescimento e reduzir a pobreza. Para assegurar essa coerência, o PERP definirá uma estratégia coesa e abrangente, que servirá de ponto de partida para as políticas específicas apoiadas pelo Fundo (e pelo Banco). As principais políticas sociais e setoriais, os projetos infra-estruturais, as reformas institucionais e outras medidas destinadas a reduzir a pobreza serão incorporadas à estrutura macroeconômica após a apuração de seus custos e a definição de prioridades. A necessidade de financiar políticas voltadas à redução da pobreza talvez tenha um impacto direto sobre a forma da estrutura macroeconômica, ao promover a manutenção de um ambiente de estabilidade macroeconômica permanente (ver mais adiante). Um dos componentes chaves será a mobilização do apoio externo, uma área em que o corpo técnico do Fundo precisará redobrar seus esforços para identificar fontes de aumento sustentado de recursos para os países capazes de empregá-los da forma mais eficaz. Tudo isso exigirá uma coordenação com o Banco (e com outros doadores) ainda mais próxima do que no passado, como também se explicita mais adiante.

7.  O tipo de crescimento econômico sustentado que beneficia os pobres, baseado no vigor da atividade e do investimento do setor privado, será a pedra de toque da estratégia de redução da pobreza. O Fundo continuará a assessorar e apoiar as políticas nesse sentido, inclusive a gestão macroeconômica prudente, mercados mais livres e mais abertos e um ambiente estável e previsível para a atividade do setor privado. A estrutura macroeconômica abrangerá medidas diretas de combate à pobreza. O processo participativo facilitará o livre debate de temas como o impacto social das medidas de política e o ritmo e seqüenciamento das reformas. Maior ênfase recairá também sobre as políticas para promover a boa governança, tanto em sua função geral de apoiar o investimento privado e o crescimento, quanto no aspecto específico de apoiar a gestão fiscal eficiente e transparente. Este aspecto será especialmente importante em muitos países, dada a necessidade de deslocar as despesas públicas de usos improdutivos para programas de redução da pobreza eficientes e bem direcionados. O corpo técnico do Fundo colaborará com o Banco para assistir as autoridades nacionais a aumentar a eficiência dos gastos públicos.

B.  Elementos da Concepção dos Programas do Fundo

8.  As mudanças mais profundas e mais amplas no trabalho do Fundo resultam do fato de que as metas e políticas contidas nos programas apoiados pelo PRGF virão da estratégia de redução da pobreza formulada pelo próprio país (ver acima). Na presente seção, descrevem-se as implicações em duas áreas da concepção dos programas nas quais deverão acontecer mudanças importantes com relação às práticas anteriores: i) a interação entre os programas de redução da pobreza e o desenvolvimento de políticas macroeconômicas; e ii) o tratamento dado às questões de governança, sobretudo na área de gestão dos recursos públicos.

Integração entre a redução da pobreza e as políticas macroeconômicas

9.  As discussões da estrutura macroeconômica tornar-se-ão mais abertas e iterativas. É provável que os países membros solicitem ao corpo técnico do Fundo que participe de consultas amplas por eles organizadas como parte do processo de elaboração de sua estratégia de redução da pobreza e da estrutura macroeconômica subjacente. Haverá consultas ao público sobre as principais políticas macroeconômicas, inclusive as metas relativas ao crescimento e à inflação, e sobre o teor das políticas fiscal, monetária e externa, bem como as políticas estruturais voltadas à aceleração do crescimento. Durante o processo participativo de elaboração do PERP, serão identificados e priorizados os principais programas sociais e setoriais e as reformas estruturais destinadas a reduzir a pobreza e promover o crescimento, quantificando-se também seu impacto para o orçamento -- levando em conta a necessidade de assegurar que os gastos sejam eficientes e bem direcionados. Esta abordagem de determinação dos custos a partir da base terá reflexos na formulação da estrutura macroeconômica, inclusive no nível e na composição dos gastos públicos, no déficit fiscal e no déficit das contas externas.⁴ Nesse sentido, as autoridades precisarão levar em conta os efeitos sobre a demanda interna, a capacidade de implementação e a necessidade de manter um nível adequado de reservas internacionais. É preciso garantir que os programas de gastos sejam financiados de forma sustentável e não inflacionária.

10.  Em alguns países, talvez haja espaço para redistribuir os gastos públicos ou aumentar a arrecadação de recursos internos em apoio à estratégia de redução da pobreza. Como no passado, a viabilidade de se mobilizar mais receitas fiscais internas deverá ser um dos primeiros aspectos analisados. Da mesma forma, será preciso deliberar sobre as possibilidades de obter financiamento interno adicional, respeitada a necessidade de manter a estabilidade macroeconômica e de evitar a marginalização excessiva do setor privado. É inevitável que surjam dúvidas quanto ao volume de financiamento interno e à meta de inflação mais apropriada. Uma vez que o financiamento inflacionário representa um imposto que incide principalmente sobre os pobres, os riscos dessa opção deverão ser ponderados com muito cuidado. Sacrificar a inflação baixa para financiar despesas adicionais não é uma forma efetiva de reduzir a pobreza, principalmente quando o nível de inflação ultrapassa um dígito. Todas essas questões serão discutidas no contexto do processo participativo visando à elaboração do PERP e desenvolvidas no próprio documento.

11.  Definidas as limitações de recursos internos, a conciliação entre a estabilidade macroeconômica e os níveis de gastos necessários para se atingir as metas de redução da pobreza dependerá, em grande medida, da captação do nível apropriado de doações externas ou de empréstimos em condições altamente concessionais.⁵ Este fato tem três implicações:

• Durante a formulação do PERP, será preciso apresentar aos doadores cenários macroeconômicos contendo indicações mais claras do que no passado sobre o financiamento necessário para atingir as metas programáticas concordadas com o país, sobretudo com respeito à redução da pobreza, no contexto das Metas Internacionais de Desenvolvimento a prazo mais longo. Também será essencial especificar as implicações que um financiamento maior ou menor que o proposto teria para os objetivos do programa;

• O processo participativo terá de identificar elementos prioritários do programa relativamente à redução da pobreza; dessa forma, se o financiamento e os gastos forem inferiores aos propostos, poder-se-á fazer ajustes que minimizem o efeito sobre as metas de redução da pobreza; e

• Os doadores também deverão ser incluídos no processo participativo, uma vez que têm sua própria visão das prioridades e das possibilidades de financiamento. Isto contribuirá para que se chegue a um programa totalmente financiado.

12.  O corpo técnico do Fundo e do Banco terá que assumir uma postura mais ativa na mobilização de recursos externos em volume compatível com a estratégia de redução da pobreza, a fim de atrair mais recursos de doadores para os países mais necessitados e capazes de empregar efetivamente esse apoio.⁶ Tal postura será uma parte importante do processo do PERP. O objetivo deverá ser maximizar o impacto global do financiamento dos doadores, numa estrutura que os próprios doadores tenham contribuído para criar.

13.  Paralelamente, o corpo técnico incentiva os doadores a analisarem outras mudanças na maneira de fornecer apoio aos países de baixa renda. As práticas atuais dos doadores muitas vezes levam a considerável grau de incerteza quanto aos montantes e cronogramas dos fluxos de recursos, e às vezes impedem a alocação efetiva de recursos dos doadores em apoio a estratégias setoriais. Os países beneficiários observaram que as rígidas condições impostas pelos doadores e instituições financeiras internacionais, que muitas vezes se sobrepõem, geram grandes custos administrativos. Isto vem prejudicando os esforços de planejamento de estruturas plurianuais de política macroeconômica ótimas e pode impedir o uso dos recursos de doadores em apoio ao planejamento e políticas de médio prazo. Assim, pretende-se incentivar os doadores a participar ativamente da concepção do PERP e a assumir compromissos de médio prazo em apoio à estratégia contida nesse documento. O mesmo se aplica a outras fontes de apoio na forma de financiamento em condições concessionais, como os bancos regionais de desenvolvimento.

Ênfase renovada na boa governança

14.  Os programas apoiados pelo PRGF terão de dar mais ênfase à melhoria na governança como fundamento da estabilidade econômica, do crescimento sustentado e da redução da pobreza. O mesmo poderia se aplicar a todas as áreas da governança relevantes para o Fundo.⁷ Contudo, o foco primário é a melhoria da gestão dos recursos públicos, maior transparência, escrutínio mais ativo por parte do público e maior responsabilidade do governo na gestão das finanças públicas, que servirão de respaldo para a implementação e o monitoramento de medidas sociais e de combate à pobreza de custo determinado. O Código de Boas Práticas para a Transparência Fiscal cita diversos objetivos gerais pertinentes, a saber: definição clara das funções e responsabilidades dentro do governo; acesso público a informações sobre as atividades do governo; abertura na preparação, execução e prestação de contas do orçamento; e garantias independentes da integridade das informações fiscais.⁸

15.  Nos países onde é preciso dedicar mais atenção à governança e à transparência fiscal, os programas apoiados pelo PRGF deverão identificar medidas e prazos específicos, além do monitoramento apropriado. Outra maneira de promover a boa governança é por meio da participação ativa da sociedade civil no monitoramento de aspectos relevantes do programa. Exames regulares dos gastos públicos (liderados pelo Banco) também seriam instrumentos essenciais para monitorar o impacto dos gastos sociais e de combate à pobreza. Provavelmente será necessário intensificar a assistência técnica do Fundo, coordenando-a com outros provedores de assistência técnica.

Funções do Fundo e do Banco

16.  O corpo técnico do Fundo e do Banco deverá trabalhar em estreita colaboração e tentar apresentar às autoridades uma visão global coerente, centrada em suas áreas tradicionais de especialização, conforme definidas nos acordos concluídos entre as duas instituições.⁹ O corpo técnico do FMI tomará a iniciativa nas áreas que tradicionalmente são de sua responsabilidade, como a promoção de políticas macroeconômicas prudentes, reformas estruturais em áreas afins (como política cambial e tributária) e questões relativas à gestão das finanças públicas, execução do orçamento, transparência fiscal e administração tributária e aduaneira. Caberá principalmente ao corpo técnico do Banco assessorar as autoridades na formulação de estratégias de redução da pobreza, incluindo os diagnósticos necessários, como a avaliação da situação de pobreza e seu monitoramento, a concepção de estratégias setoriais e de reformas que garantam instituições mais eficientes e flexíveis, e a criação de redes de segurança social, bem como auxiliar as autoridades a apurar o custo dos gastos prioritários voltados para a redução da pobreza e concebidos com resultados específicos em mente. O corpo técnico do Banco também será principalmente responsável pelas recomendações sobre formas de aumentar a eficácia dos gastos públicos e direcioná-los para a redução da pobreza (por meio de Exames de Gastos Públicos e mecanismos similares) e sobre outras reformas estruturais, como privatização e reforma da regulamentação. Em muitas áreas, como o estabelecimento de um ambiente propício ao crescimento do setor privado, liberalização do comércio e o desenvolvimento do setor privado, o corpo técnico das duas instituições atuará em conjunto.

17.  Para cumprir sua função de assistir na elaboração da estratégia macroeconômica, é preciso que o corpo técnico do FMI seja capaz de interpretar o trabalho do Banco Mundial e de outras instituições. Todavia, em consonância com a posição do Conselho de Administração, o corpo técnico do Fundo não tentará suplementar ou substituir o trabalho do Banco na análise da pobreza ou na elaboração de políticas sociais.

Outras características do PRGF

18.  Exceção feita às mudanças profundas necessárias para a implementação de um enfoque mais voltado para a pobreza, os principais termos e condições aplicáveis aos acordos no âmbito do PRGF são os mesmos vigentes no caso do ESAF. A estrutura de acesso será aquela aprovada pelo Conselho em janeiro de 1999, e as decisões específicas quanto ao montante de acesso devem ser tomadas caso a caso, dependendo da robustez do programa. Assim, por exemplo: estão habilitados ao PRGF todos os países que estavam habilitados a receber auxílio no âmbito do ESAF; o comprometimento de recursos se fará com base num acordo trienal; os critérios de desempenho, revisões e desembolsos serão semestrais, ou trimestrais em casos especiais; a taxa de juros será de 0,5%; e o prazo de vencimento dos empréstimos será de 5½-10 anos. Continuará a presumir-se que as cartas de intenções e memorandos de política para o uso dos recursos do PRGF serão divulgados ao público.

III.  A Ligação entre o PRGF e o PERP

19.  Os acordos do FMI no âmbito do PRGF devem apoiar a estratégia global de redução da pobreza do país e ser consistentes com essa estratégia. O corpo técnico deverá avaliar a vinculação ao PERP quando um acordo do PRGF for submetido à aprovação do Conselho, e reavaliá-la quando da revisão do programa. A estrutura proposta a seguir estabelece vínculos para garantir que o PERP subjacente esteja suficientemente atualizado para servir de base ao PRGF. Sugerem-se procedimentos para lidar com imprevistos. A estrutura proposta prevê o desenvolvimento e a sondagem de uma cooperação ainda mais estreita com o Banco como principal maneira de garantir que o PERP e sua implementação sejas satisfatórias nas áreas de responsabilidade do Banco.

Endosso do Conselho de Administração e Época da Discussão

20.  A aprovação de um acordo do PRGF pelo Fundo, ou a conclusão de uma revisão de um acordo existente, dependeria da existência de um PERP atualizado que tenha sido endossado pelos Conselhos de Administração do Fundo e do Banco, nas suas respectivas áreas de competência. Após o período de transição, durante o qual serão elaborados PERPs provisórios,¹⁰ sugere-se que normalmente se prepare um PERP por meio de um processo participativo a cada três anos e que as autoridades preparem relatórios anuais de atividades para atualizar a estratégia nos anos provisórios, conforme necessário. Assim, sempre que o Conselho do Fundo fosse solicitado a aprovar um novo acordo do PRGF ou revisar um acordo existente, haveria um PERP ou relatório de atividades atualizado e endossado pelo Banco e pelo Fundo.

21.  Ao determinar a época de discussão do PERP pelo Conselho, é preciso pesar vários objetivos. Os pontos a seguir servem de base para uma abordagem provisória:

• Normalmente, propõe-se que as discussões do Conselho sobre o PERP ou o relatório de atividades sejam simultâneas às discussões de aprovação de um acordo do PRGF ou da revisão de um acordo existente.

• Em vista do ritmo natural dos ciclos de formulação de política dos países, talvez fosse desejável concluir os PERPs a tempo de apoiar a preparação do orçamento anual do país; nesse caso, as discussões do Conselho ficariam em geral sincronizadas aos pedidos de novos acordos trienais ou às revisões anuais. Na medida do possível, seria de se esperar que os preparativos para o PERP (inclusive aqueles definidos no PERP provisório, discutido mais adiante) visassem a este objetivo temporal, contando com a cooperação de todas as partes envolvidas. Ao mesmo tempo, o corpo técnico considera importante evitar uma vinculação excessiva entre a época de discussão do PERP e o programa de operações do próprio Fundo, haja vista o objetivo de que todos os parceiros relevantes que apóiam os esforços de redução da pobreza do país programem suas operações com base no PERP.

• O ideal seria o alinhamento dos ciclos trienais do PERP e do PRGF, de modo que um novo acordo do PRGF começasse simultaneamente com o endosso do novo PERP. Embora, na prática, isso possa ocorrer em alguns casos, o corpo técnico não recomenda que se exija tal alinhamento. A tentativa de cancelamento prematuro de um acordo do PRGF em vigor e de início de um novo acordo ao elaborar um novo PERP poderia causar complicações, tanto para o país devedor quanto para os credores. Contudo, os acordos trienais apoiados pelo PRGF deverão ser flexíveis o bastante para incorporar novos objetivos e medidas macroeconômicas e estruturais em PERPs elaborados durante sua vigência.

• Em geral, um dos pré-requisitos para a aprovação de um novo acordo do PRGF ou a conclusão da revisão de um acordo em vigor seria o endosso de um PERP ou relatório de atividades pelos Conselhos do Banco e do Fundo nos 12 meses precedentes.

Acontecimentos imprevistos

22.  Quando o Conselho de Administração considerasse decisões sobre o PRGF sem que existisse um PERP ou relatório de atividades contemporâneo, os documentos preparados para os acordos apoiados pelo PRGF teriam de levar em conta as circunstâncias e avaliar se elas afetaram a relevância do último PERP. As políticas contidas no PERP em vigor talvez precisem de ajustes no decorrer do ano, caso ocorram imprevistos. Qualquer desvio proposto em relação ao PERP vigente, que seja considerado necessário no contexto da conclusão de uma revisão, deve ser submetido à aprovação das autoridades e do corpo técnico do Banco e anotado explicitamente nos documentos do programa. Posteriormente, por ocasião do próximo PERP ou relatório de atividades anual, deve-se conciliar as políticas contidas no PERP e no programa subjacente apoiado pelo PRGF.

Avaliação do corpo técnico sobre a implementação

23.  Considerando que as decisões do Fundo sobre o uso dos recursos do PRGF não serão necessariamente tomadas ao mesmo tempo que a aprovação do PERP ou relatório de atividades por ambos os Conselhos, é preciso criar um mecanismo para garantir que a estratégia de combate à pobreza esteja no rumo certo quando da aprovação dos acordos do PRGF ou da conclusão da revisão. Para isto, a Direção-Geral só deverá recomendar uma ação do Conselho se considerar que a implementação do PERP continua satisfatória, após consultar o corpo técnico e a alta administração do Banco. Caso a implementação tenha se desviado do curso traçado, a recomendação da Direção-Geral exigirá um acordo sobre medidas corretivas fidedignas, capazes de reconduzir a estratégia de redução da pobreza ao rumo correto. Em vista das sugestões feitas em sessões passadas dos Conselhos, esta abordagem implica uma dependência mais ampla na implementação de elementos da estratégia de redução da pobreza liderados pelo Banco, em comparação com a proposta anterior de se considerar duas ou três medidas chaves de redução da pobreza identificadas nos programas apoiados pelo PRGF.¹¹

24.  Nas áreas macroeconômicas e estruturais que se inserem no mandato do Fundo, a avaliação da implementação do PERP será feita pelo corpo técnico e pela Direção-Geral do Fundo. Já no caso das políticas sociais, da maioria das medidas de redução da pobreza e de outras políticas estruturais inseridas principalmente no mandato do Banco, caberá ao corpo técnico do Fundo verificar se o corpo técnico do Banco tem quaisquer dúvidas importantes sobre a adequação da implementação, antes que o corpo técnico e a Direção-Geral do Fundo avaliem se devem recomendar que o Conselho aprove um acordo do PRGF ou conclua a revisão de um acordo existente.¹² A expectativa é que a opinião do corpo técnico do Banco tenha um peso relevante na avaliação do progresso nessas áreas. Além disso, todo relatório do corpo técnico sobre o PRGF conterá um parecer do corpo técnico do Banco sobre a implementação dos elementos do PERP dentro da sua área de competência. Os mesmos procedimentos serão seguidos para a comunicação do parecer do Fundo nos principais documentos do Banco.

IV.  Uma Estrutura para a Condicionalidade

Monitoramento complementar do programa

25.  A estreita colaboração com o Banco, num contexto em que todas as operações de empréstimo se baseiem no PERP, oferece a oportunidade de reduzir a sobreposição da condicionalidade do Fundo e do Banco e o monitoramento de suas respectivas operações de empréstimo. A intenção é aumentar a transparência e responsabilidade das duas instituições no tocante ao monitoramento dos programas e, ao mesmo tempo, tornar esse monitoramento mais eficiente. Os programas apoiados pelo ESAF, por outro lado, muitas vezes contêm grande número de condições estruturais, muitas em áreas lideradas pelo Banco, tais como reforma das empresas públicas, reestruturação do funcionalismo e políticas setoriais. O Banco mantém a responsabilidade primária pelo monitoramento de alguns critérios, o que já conduziu a situações em que os indicadores de referência do programa do Fundo perderam importância quando o Banco e as autoridades negociaram novas estratégias.

26.  Portanto, para concentrar a aplicação da condicionalidade e torná-la mais eficaz, propõe-se que, para cada medida, se identifique, no PERP ou nos documentos que o instruem, qual das instituições -- Banco ou Fundo -- assumirá a responsabilidade primária pelo apoio ao governo na formulação de política e pelo monitoramento. Como de costume, a outra instituição continuaria participando das discussões, conforme conviesse. Também se espera que outras instituições internacionais, os doadores e a sociedade civil assumam papéis cada vez mais ativos em algumas áreas no apoio à formulação e ao monitoramento das políticas. Nesses casos, a designação da responsabilidade do Banco ou do Fundo indicaria qual instituição serviria de principal ponto de ligação para o trabalho com esses outros grupos.

27.  Com base na divisão de responsabilidades acordada, a presunção é que as cartas de intenções e memorandos de política econômica dos acordos do PRGF cobririam apenas as áreas de responsabilidade primária do Fundo e buscariam entendimentos somente nessas áreas (nas quais a condicionalidade seria usada com parcimônia). A condicionalidade aplicável às áreas enquadradas principalmente no mandato do Banco seria de competência do Banco e, de ordinário, não apareceria nos acordos do PRGF.¹³ Os relatórios do corpo técnico do Fundo mencionariam -- em forma sintética, no relato proposto do parecer do corpo técnico do Banco -- o desempenho nas áreas de responsabilidade do Banco. Esta estrutura de complementaridade no monitoramento e na condicionalidade dos programas representa uma ruptura em relação às práticas correntes, e a experiência adquirida na sua implementação deverá ser avaliada no contexto das revisões (ver mais adiante).

28.  Ao eliminar as áreas em que há sobreposição, a expectativa é que os países tomadores comecem a colher os benefícios da maior simplicidade ao cumprir as condições impostas para a assistência. Uma forma de avançar mais rapidamente nesse sentido seria conseguir que outras instituições e prestadores de ajuda utilizassem a estrutura do PERP para coordenar suas próprias estratégias de crédito e impor as respectivas condições.

Condicionalidade específica do Fundo

29.  O propósito da condicionalidade dos acordos do PRGF será avaliar a implementação do programa com vistas a garantir a consecução de seus objetivos. No caso da evolução macroeconômica, o monitoramento dos acordos do PRGF visaria a proteger os objetivos macroeconômicos traçados no PERP. O PERP conteria uma estrutura macroeconômica de médio prazo quantificada, a partir de qual seriam definidos indicadores de referência trimestrais no programa apoiado pelo PRGF. O monitoramento macroeconômico deve se pautar pelas práticas usuais, utilizando metas intermediárias nos setores fiscal, monetário e externo.

30.  A condicionalidade do PRGF cobriria, conforme apropriado, as medidas identificadas como de competência do Fundo no país e julgadas críticas para garantir a estabilidade macroeconômica e a implementação da estratégia de promoção do crescimento duradouro e redução da pobreza. Os papéis do Fundo e do Banco seriam determinados nos termos descritos nos parágrafos 16 e 17 supra. Em algumas áreas em que a responsabilidade institucional é compartilhada, como comércio exterior e reforma do setor bancário, a condicionalidade em programas específicos apoiados pelo PRGF cobriria os setores em que o Fundo tivesse um papel de liderança no país em questão.

31.  As condições de reforma estrutural nos programas apoiados pelo PRGF teriam por base o universo de medidas estruturais contidas no PERP. Caso o PERP estabeleça uma série de medidas de política altamente específicas, a carta de intenções e o memorando de política econômica e financeira para o PRGF poderão, em essência, ser extraídos do próprio PERP, cobrindo as medidas referentes ao ano seguinte. Se, por outro lado, o PERP contiver apenas aspectos mais gerais da orientação das políticas, a carta de intenções e o memorando de política econômica e financeira deverão fornecer detalhes sobre ações específicas em apoio à estratégia acordada, inclusive as respectivas datas de realização.

V.  Disposições Transitórias

32.  O processo de elaboração de PERPs abrangentes já começou, mas é preciso tempo para que os países definam suas próprias estratégias participativas. Até que isso aconteça, fazem-se necessárias disposições transitórias, para garantir que não haja interrupção no apoio do Fundo aos países no âmbito do PRGF e que os programas incorporem elementos da nova estratégia assim que possível, e como forma de incentivar a rápida preparação de um PERP definitivo.¹⁴ O corpo técnico do Banco e do Fundo já deu início aos preparativos para a rápida abolição do documento-quadro de política econômica e financeira (PFP) e para o uso do PERP provisório como base para a continuação dos empréstimos. O estudo elaborado juntamente com o presente documento descreve o conteúdo e o processo de preparação dos PERPs provisórios.

33.  Os novos programas anuais no âmbito do PRGF dependeriam da existência de um PERP provisório, no qual se baseariam. Como ocorria com o PFP, o PERP provisório poderia ser elaborado juntamente com o pedido de um novo programa anual, ou em data anterior, em apoio a uma nova estratégia de assistência ao país do Banco ou a um documento de ponto de decisão no âmbito da Iniciativa HIPC. Em geral, qualquer novo programa anual no âmbito do PRGF teria que basear-se em um PERP provisório endossado até seis meses antes. As disposições institucionais seriam, em sua maioria, semelhantes àquelas já descritas para o PERP definitivo. O endosso do PERP provisório pelos Conselhos de Administração do Fundo e do Banco, com base numa avaliação conjunta pelo corpo técnico das duas instituições, seria uma das condições para a aprovação de programas trienais do PRGF pelo Conselho do Fundo ou de desembolsos em apoio a novos programas anuais. Ademais, ao decidir sobre se deve recomendar ou não a conclusão das revisões de meio-período, o corpo técnico do Fundo pediria a opinião do corpo técnico do Banco e a incluiria em seu relatório. Finalmente, as disposições relativas ao monitoramento e à condicionalidade seriam baseadas na estrutura complementar de responsabilidades do Fundo e do Banco, conforme proposto acima, na medida que isso fosse viável enquanto se usassem os PERPs provisórios.

34.  O corpo técnico instará os países membros a começarem a substituir os PERPs provisórios por PERPs definitivos o mais rápido possível, apoiando este processo com assistência ativa. De início, os esforços concentrar-se-ão nos países habilitados a receber assistência no âmbito da Iniciativa HIPC e que já tenham atingido ou estejam se aproximando do ponto de decisão (Quadro 1). Em geral, a previsão -- coerente com a expectativa de que se produza um PERP dentro de dois anos -- é de que os países apresentem apenas um PERP provisório antes de passar para o PERP definitivo após um ano. O progresso na elaboração dos PERPs será avaliado periodicamente (ver mais adiante).

35.  Os países de baixa renda que não elaborarem um PERP provisório no próximo ano necessitarão de disposições transitórias diferentes. Incluem-se nesse grupo os países que atualmente não têm programas apoiados pelo Fundo ou operações ativas de empréstimos da IDA, nem estão em processo de discussão ativa com vista a obter esses acordos. Para eles, propõe-se uma extensão do período de transição antes de se elaborar um PERP definitivo, embora os países devam preparar esses documentos mesmo fora do contexto de operações de financiamento do Banco ou do Fundo. Estas disposições também se aplicariam no futuro aos países que tivessem firmado um acordo do PRGF com base num PERP, na eventualidade de haver uma interrupção prolongada no apoio do Fundo e do Banco após o término do acordo e o PERP não ser atualizado nesse intervalo. Para os países de baixa renda que se enquadrem nessas categorias, propõe-se o esquema a seguir, dependendo da forma inicial de apoio do Fundo:

• Assistência emergencial (para países saídos de conflitos ou no caso de desastres naturais): se as autoridades e o corpo técnico acreditarem que o acesso a este tipo de assistência levará a um programa apoiado pelo PRGF, os documentos das autoridades deverão, desde o princípio, fixar um prazo para a elaboração do PERP.¹⁵ O Fundo não exigirá um PERP até que se proponha o primeiro programa apoiado pelo PRGF, o qual seria baseado num PERP provisório ou definitivo, conforme o calendário acordado anteriormente.

• Acordos stand-by: Novamente, não se exige um PERP para acordos stand-by, mas a carta de intenções ou memorando de política econômica e financeira deve conter um cronograma para a elaboração de um PERP caso as autoridades e o corpo técnico acreditem que o país possa vir a solicitar um programa apoiado pelo PRGF.¹⁶ Em comparação com países que utilizam primeiro a assistência emergencial, os países que solicitarem acordos stand-by devem preparar um PERP num intervalo mais curto, uma vez que esses países devem ter, por definição, um arcabouço institucional mais robusto para a implementação de políticas macroeconômicas e estruturais.

• Acordos do PRGF: Exige-se um PERP provisório para respaldar a solicitação de aprovação de um acordo trienal pelo Conselho de Administração. Neste caso, a expectativa é de que haja um PERP para que o corpo técnico e a Direção-Geral recomendem a aprovação da revisão referente ao segundo ano.

VI.  Documentação

36.  Propõe-se que uma avaliação sucinta, preparada em conjunto pelo corpo técnico do Fundo e do Banco, seja encaminhada a ambos os Conselhos de Administração, juntamente com o PERP e os relatórios anuais de atividades. Nesse documento, que também é discutido no estudo conjunto sobre os PERPs, avaliar-se-ia a estratégia do PERP e justificar-se-ia a recomendação do corpo técnico para que o Conselho aprovasse (ou não) um programa apoiado pelo PRGF. Em vista deste novo requisito, bem como das exigências adicionais do PERP (em comparação com o PFP), a documentação exigida para um programa apoiado pelo PRGF provavelmente será mais complexa que a exigida para o ESAF.

37.  É oportuno, portanto, analisar formas de simplificar as exigências de documentação para os acordos do PRGF. O corpo técnico está ciente do grau significativo de sobreposição nos documentos necessários para os programas apoiados pelo ESAF (Quadro 2). Os esforços para reduzir essa duplicação produziram resultados apenas marginais, sobretudo em face das diferentes funções, públicos-alvos e políticas de publicação aplicáveis aos vários documentos. Em vista do material explanatório adicional contido no PERP e da avaliação do corpo técnico, bem como da expectativa de que ambos estes documentos venham a ser publicados, propõem-se as seguintes medidas concretas para simplificar os documentos exigidos para os acordos apoiados pelo PRGF:

• Caso as autoridades concordem, as cartas de intenções (ou memorandos de política econômica e financeira) devem conter apenas uma relação das medidas de política, com títulos gerais, e os quadros necessários de critérios de desempenho e indicadores de referência, além da carta de encaminhamento. As medidas de política devem ser apresentadas na forma de matriz ou de listagem. À diferença de muitos dos atuais documentos de política, o objetivo neste caso é eliminar o exame retrospectivo da conjuntura econômica e do desempenho do programa até o momento, já que essas áreas seriam cobertas no PERP, na avaliação do corpo técnico e no relatório do corpo técnico.

• Os relatórios do corpo técnico poderão ser mais sucintos, em vista do material contido no PERP e nas respectivas avaliações do corpo técnico. Os relatórios devem se concentrar na explicação e na análise, e o texto deve fazer referência apenas às principais medidas, ou remeter à carta de intenções ou ao PERP. Se as autoridades preferirem incluir uma exposição dos antecedentes em sua carta de intenções ou memorando de política econômica e financeira, esses materiais podem ser eliminados do relatório do corpo técnico, incluindo-se as referências cruzadas apropriadas; nesse caso, o relatório do corpo técnico concentrar-se-á na avaliação do corpo técnico.

• Na hipótese de o PERP e a carta de intenções serem publicados ao mesmo tempo em que os documentos da Iniciativa HIPC, ou pouco antes destes, os documentos da Iniciativa HIPC não farão referência às intenções de política prospectivas; em vez disso, remeterão o leitor ao PERP. As mudanças recentes na Iniciativa HIPC também permitiram que se encurtassem as seções dos documentos da Iniciativa nas quais se discute a vulnerabilidade, já que as metas de sustentabilidade não são mais selecionadas a partir de faixas baseadas na vulnerabilidade.

VII.  Revisão

38.  As políticas propostas no presente estudo e nos estudos que o acompanham representam uma grande inovação em relação aos trabalhos do Fundo com os países de baixa renda. Assim sendo, convém instituir um processo de revisão e seguimento precoces. O corpo técnico propõe que se realize uma revisão completa do PRGF até o fim de 2001; até lá, espera-se que todos ou quase todos os usuários do PRGF tenham elaborado pelo menos um PERP. Essa primeira revisão avaliaria o papel dos programas apoiados pelo PRGF no respaldo à estratégia traçada nos PERPs, e contaria com contribuições dos países membros, das instituições internacionais, de outros prestadores de ajuda e da sociedade civil.

VIII.  Implicações em Termos de Recursos

39.  A estratégia de se implantar o foco mais concentrado na pobreza o quanto antes terá um impacto significativo nas atividades do Fundo; por conseguinte, tem também implicações em termos dos recursos necessários. O corpo técnico e a Direção-Geral consideram que a nova abordagem não pode ser implementada de forma satisfatória sem um firme compromisso do Conselho de Administração no sentido de aumentar o quadro de pessoal nos departamentos mais afetados. Foram encaminhadas ao Conselho estimativas preliminares e específicas dos recursos necessários.¹⁷ Uma breve relação das novas áreas de trabalho é apresentada a seguir. Embora algumas contenham um fator de deslocamento de recursos das tarefas existentes, a maioria exige novos recursos.

40.  A prestação de assistência na elaboração dos PERPs provavelmente consumirá muito tempo e muitos recursos. Segue-se uma relação das necessidades previstas:

• Missões adicionais: Em virtude do volume e da natureza do trabalho envolvido, é provável que a elaboração dos PERP exija um número maior de missões aos países que utilizem ou pretendam utilizar recursos do PRGF. As missões serão provavelmente mais longas, incluindo mais deslocamentos dentro dos países. Tudo indica que haverá pelo menos uma nova missão por ano para a maioria dos países habilitados ao PRGF, embora possam ser necessárias mais missões para assistir na elaboração do primeiro PERP. Além disso, propõe-se que o corpo técnico do Fundo participe da elaboração dos PERPs em países que tenham empréstimos concessionais do Banco, mesmo que esses países não devam vir a receber assistência no âmbito do PRGF.

• Coordenação com o Banco Mundial: Haverá necessidade de estreita coordenação em base contínua, em todos os níveis -- equipes encarregadas dos países, departamentos de formulação de políticas, Direção-Geral. Pelo menos um dos memorandos internos de informação para as missões de elaboração dos PERP serão preparados em conjunto pelo corpo técnico do Fundo e do Banco, o mesmo ocorrendo com a avaliação do PERP pelo corpo técnico. A experiência adquirida com a Iniciativa HIPC mostra que esse trabalho conjunto é uma forma altamente eficaz de garantir a comunicação intensa, a troca de idéias e a resolução de diferenças, mas que consome um tempo considerável do corpo técnico e da Direção-Geral.

• Novas exigências para representantes residentes: O processo de consulta exigido para a elaboração e monitoramento do PERP será intenso, e é provável que a apresentação das opiniões do Fundo deva ir muito além dos trabalhos das missões. Os representantes residentes deverão assumir uma função ativa. Deverá haver pelo menos um representante residente em cada país habilitado ao PRGF, e alguns países com programas apoiados pelo PRGF provavelmente precisarão de dois.¹⁸

• Assistência técnica: Será preciso um esforço considerável para fornecer assistência técnica do Fundo na gestão das finanças públicas e em questões de transparência. Também pode ser necessária assistência técnica adicional em questões bancárias e em estatística.

• Novos relatórios do corpo técnico: Uma breve avaliação conjunta do corpo técnico deverá acompanhar o PERP ou relatório de atividades quando for solicitado o endosso dos Conselhos de Administração do Fundo e do Banco nas suas respectivas áreas de responsabilidade, embora se busque simplificar outros documentos, como já mencionado.

41.  O trabalho acima descrito terá implicações importantes em termos da dimensão do quadro de funcionários e de custos de viagem. Os chefes de missão e os economistas encarregados de países nos departamentos regionais freqüentemente se dedicam a mais de um país, porém esta prática será difícil de manter no caso dos países habilitados ao PRGF. Esta situação afetará principalmente o Departamento da África, mas suas implicações também serão sentidas em todos os outros departamentos regionais -- APD, EU1, EU2, MED e WHD. Ademais, cumpre ressaltar que as atividades da Iniciativa HIPC exigirão muito das várias equipes de países nos próximos anos, o que também repercutirá nos departamentos que também contribuem para seus relatórios. Além disso, os trabalhos realizados nas missões precisarão contar com novas contribuições dos economistas do FAD e PDR, e é provável que o FAD, INS, MAE e STA também tenham que proporcionar mais assistência técnica e formação.

42.  Além das tarefas diretamente ligadas à elaboração dos PERPs dos países, já se deu início a um esforço substancial para formular as políticas para a nova estratégia, e ainda há muito a ser feito. Em sua maioria, as políticas deverão ser formuladas em conjunto com o Banco Mundial. É preciso que o Fundo institua um processo de discussão e exame internos para tirar proveito das idéias de todos os departamentos participantes, bem como para garantir que as novas políticas sejam implementadas com eficácia nas atividades diretamente relacionadas com os países em questão. Será preciso promover investigações básicas sobre as interações entre a macroeconomia e a pobreza. Também será preciso intensificar os esforços para prestar esclarecimentos sobre as políticas do Fundo nos fóruns externos. A expectativa é que algumas dessas atividades estejam concentradas nos próximos dois anos, embora algumas devam se prolongar por mais algum tempo, como é o caso das relações externas.

IX.  Temas para Discussão

43.  O estudo complementar sobre aspectos do PERP apresenta diversos temas para discussão sobre a estratégia global e outras questões relacionadas aos PERPs. No presente estudo, a intenção é solicitar a opinião dos Administradores sobre as implicações da nova abordagem para as operações do Fundo, principalmente os vínculos entre o PRGF e o PERP. Os Administradores talvez queiram tratar dos seguintes temas:

Papel do Fundo

• Solicita-se os comentários dos Administradores sobre a descrição das implicações gerais que a nova estratégia voltada para a pobreza terá sobre o trabalho do Fundo. Os Administradores concordam com as funções definidas para o Fundo e seu corpo técnico no contexto da nova estratégia?

• Os Administradores concordam com a proposta de integrar na estrutura macroeconômica medidas de estímulo ao crescimento e redução da pobreza, com seis custos estimados? Os Administradores acreditam que o corpo técnico deva participar mais ativamente na busca de financiamento externo?

• Os Administradores concordam com o foco em medidas para melhorar a governança, quando necessário, com especial ênfase na transparência e na gestão fiscal responsável?

Vinculação do PRGF ao PERP subjacente

• Os Administradores concordam com a abordagem proposta no tocante à época das discussões do Conselho sobre os PERPs?

• Os Administradores concordam com a proposta de suspensão dos programas do PRGF caso a implementação global do PERP -- inclusive nas áreas de responsabilidade primária do Banco -- seja considerada insatisfatória?

Condicionalidade

• Os Administradores apóiam a proposta de identificar, no PERP ou nos documentos que o acompanham, a instituição (Fundo ou Banco) encarregada do apoio à formulação das políticas e do monitoramento de cada medida?

• Os Administradores concordam com a proposta de aprimorar o foco e a eficiência da condicionalidade, limitando-se a condicionalidade do PRGF às áreas de competência primária do Fundo, salvo nos casos em que uma condição estrutural ou de outra natureza tenha um impacto macroeconômico direto e crítico?

Disposições transitórias

• Os Administradores concordam com as propostas de usar os PERPs provisórios em apoio a novos empréstimos no âmbito do PRGF?

• Para os países que não elaborarem um PERP provisório no próximo ano, os Administradores concordam com as disposições transitórias propostas, conforme descritas no parágrafo 36?

Revisão

• Os Administradores concordam que se realize uma revisão do PRGF até o fim de 2001, incorporando contribuições dos países membros, instituições internacionais, outros prestadores de ajuda e a sociedade civil?