Observaciones de las misiones

Perú: Declaración del personal al término de la misión de la Consulta del Artículo IV correspondiente a 2024

21 de marzo de 2024

Washington D. C.: Una misión del Fondo Monetario Internacional (FMI) se reunió con las autoridades peruanas y otras contrapartes entre el 21 de febrero y el 7 de marzo con el fin de analizar la evolución económica reciente y las prioridades en materia de políticas. En esta declaración al término de la visita se resumen las principales conclusiones de la misión.

La economía está recuperándose tras sufrir choques consecutivos

La economía experimentó una leve contracción en 2023 a causa de múltiples choques consecutivos, mientras que la inflación se desaceleró con rapidez. El crecimiento económico disminuyó a -0,6% en 2023, debido a choques relacionados con el clima y disturbios sociales. La inflación está convergiendo a la meta gracias al decisivo endurecimiento de la política monetaria por parte del Banco Central de Reserva del Perú (BCRP). Una supervisión estricta preservó la estabilidad financiera. La situación fiscal siguió siendo sólida, si bien el déficit fiscal (del sector público no financiero) se situó en 2,8% del PIB (por encima de la meta de la regla fiscal de 2,4% del PIB), debido a una recaudación insuficiente asociada a la desaceleración económica. Como resultado de una importante compresión de las importaciones y mejores términos de intercambio, la cuenta corriente arrojó un superávit de 0,6% del PIB. Las reservas internacionales permanecen en un nivel adecuado de alrededor de 28% del PIB.

Se prevé un repunte en el crecimiento en 2024 y que a mediano plazo converja hacia su nivel potencial. Se espera que una sólida recuperación de la agricultura y la pesca tras el fenómeno de El Niño, el auge de la minería y una política monetaria más acomodaticia (coherente con una menor inflación) impulsen la reactivación del crecimiento. No obstante, solo se prevé una recuperación moderada del consumo y la inversión privada, puesto que la incertidumbre política continúa minando la confianza de los consumidores y las empresas. Se proyecta que el PIB real crezca aproximadamente 2,5% en 2024, y que la brecha negativa del producto vaya cerrándose gradualmente hasta 2026. Está previsto que la cuenta corriente vuelva a registrar un leve déficit en 2024 conforme el crecimiento se normalice y que se estabilice alrededor de -1,5% del PIB a mediano plazo. Se prevé que la inflación descienda hacia la mitad del rango meta, ayudada por la disipación de los choques de oferta y una brecha del producto negativa, mientras el BCRP continúa su ciclo de rebajas para devolver la tasa de política a un nivel neutral.

Los riesgos se encuentran equilibrados, y Perú cuenta con amplias reservas para hacer frente a choques futuros. Los principales riesgos internos son una agudización de la incertidumbre política, malestar social y choques relacionados con el clima. Los principales riesgos externos comprenden un bajo crecimiento de los socios comerciales, volatilidad en los precios de las materias primas y un pronunciado endurecimiento de las condiciones financieras globales. Por el lado positivo, un robusto resurgimiento de la confianza, impulsado por grandes proyectos de infraestructura y minería, podría afianzar el consumo y la inversión privada. La comprobada resiliencia macroeconómica de Perú está apuntalada por sólidos márgenes de maniobra, que incluyen un bajo nivel de deuda pública, abundantes reservas internacionales, acceso a los mercados internacionales de capital en condiciones favorables y el acceso a la Línea de Crédito Flexible (LCF).

Garantizar una recuperación resiliente e inclusiva

El relajamiento de la política monetaria que el BCRP está realizando en función de los datos es apropiado. En vista de que la inflación está convergiendo al punto medio del rango meta y que las expectativas inflacionarias están ancladas, un relajamiento adicional de la política monetaria en función de los datos es adecuado. Como se prevé que el diferencial de las tasas de interés con respecto a Estados Unidos se reduzca, el BCRP debe seguir permitiendo flexibilidad al tipo de cambio.

Las autoridades podrían recurrir a medidas macroprudenciales focalizadas para facilitar la desdolarización. La dolarización del crédito ha caído desde aproximadamente 49% a mediados de 2013 hasta 22% en 2022, pero esta tendencia se ha estancado. Las autoridades podrían considerar medidas macroprudenciales enfocadas en la exposición al tipo de cambio y eliminar los obstáculos al desarrollo de los mercados de capital para reducir los riesgos cambiarios.

Las autoridades mantienen su compromiso con la prudencia fiscal. El presupuesto de 2024 contempla un déficit del sector público no financiero de 2% del PIB, coherente con la meta de la regla fiscal. Dado el espacio fiscal del que se dispone, el ajuste requerido es factible, pero si las repercusiones prolongadas de los choques de 2023 dan lugar a ingresos inferiores a lo previsto, postergar un año la consolidación fiscal (con una meta para 2024 de 2,5% en lugar de 2,0%) podría ayudar a la recuperación del crecimiento y a reducir el riesgo de un nuevo incumplimiento de la meta. La aprobación de nuevos beneficios tributarios y de iniciativas de gasto sin financiamiento por parte del Congreso pondrían en riesgo el cumplimiento de la meta. Los anuncios recientes para reestructurar la gobernanza de Petroperú son pasos en la dirección correcta, pero cualquier apoyo financiero adicional debe estar supeditado a la viabilidad de la empresa. Mejorar la orientación de la política fiscal también podría afianzar su credibilidad.

Medidas para incrementar la recaudación fortalecerían los planes de consolidación fiscal de mediano plazo. Se espera que el déficit fiscal disminuya gradualmente en un 0,5% del PIB por año hasta situarse en 1% del PIB en 2026, para preservar la sostenibilidad fiscal a mediano plazo. Para alcanzar estas metas sería preferible que la consolidación prevista tuviera una composición más equilibrada, habida cuenta de la relativa baja recaudación fiscal en Perú. Para incrementar los ingresos, las autoridades podrían considerar ampliar la tributación de la economía digital; armonizar las tasas de impuesto sobre la renta del capital y el trabajo; y reducir los beneficios tributarios sectoriales, los regímenes especiales y otros gastos tributarios. Los ingresos derivados del impuesto a la renta de las personas físicas son modestos, debido en parte al bajo nivel de las tasas, pero también a los altos umbrales que en la práctica exoneran a la mayoría de los trabajadores formales. Los planes de las autoridades para mejorar la administración y el cumplimiento tributarios son importantes, pero probablemente requerirán de recursos adicionales para la autoridad tributaria.

La reforma de las pensiones, pendiente desde hace mucho tiempo, es urgente para subsanar los escasos niveles de cobertura y suficiencia. Se ha sometido a consideración del Congreso una propuesta de reforma con iniciativas destacadas, como la ampliación de las pensiones mínima y social, la introducción de la afiliación automática y la evaluación periódica de parámetros. Sin embargo, para potenciar al máximo el efecto de la propuesta, convendría redactar de forma más clara el texto que limita los retiros, incrementar la cobertura y los montos de las prestaciones para las pensiones mínima y social (a fin de reducir la pobreza en la tercera edad a un costo fiscal limitado) y mejorar la focalización de la pensión no contributiva. A mediano plazo, sigue siendo esencial llevar a cabo una reforma integral de las pensiones para subsanar por completo los bajos niveles de cobertura y suficiencia. Nuevos ciclos de retiros anticipados del sistema privado de pensiones serían desacertados, ya que socavan los ingresos futuros de los adultos mayores y el funcionamiento del mercado interno de capitales.

Reforzar la resiliencia del sector financiero

Los riesgos sistémicos son limitados, pero las autoridades deben continuar vigilando con atención y conteniendo de manera proactiva las vulnerabilidades financieras. Los bancos siguen siendo rentables, y cuentan con amplias reservas de liquidez y de capital. Conforme se recupere la economía, se prevé que los préstamos en mora disminuyan de manera gradual. El regulador debe seguir vigilando focos emergentes de vulnerabilidad, en particular en las instituciones financieras pequeñas (que se vieron relativamente más afectadas por el débil crecimiento económico), y garantizar que los fondos privados de pensiones cuenten con los debidos márgenes de liquidez para afrontar posibles retiros adicionales.

Aplicar plenamente las nuevas regulaciones y cerrar brechas pendientes para reforzar la resiliencia financiera. La mayoría de las instituciones financieras están preparadas para la plena adopción del requerimiento de capital de Basilea III en septiembre de 2024. Las nuevas reglas para colchones de capital contracíclicos y provisiones entrarán en vigor en junio de 2024, pero la Superintendencia de Banca y Seguros (SBS) debería pensar en recalibrar los criterios de activación. Se han sometido a examen los planes de recuperación y resolución de los bancos domésticos de importancia sistémica, y posteriormente dichos planes deberían expandirse a nivel de grupo financiero. Las autoridades deberían aprovechar los buenos resultados obtenidos para seguir reduciendo las barreras de entrada para los proveedores de servicios de tecnofinanzas sin dejar de ejercer una regulación adecuada basada en riesgos, aplicando regulaciones de interoperabilidad y adoptando marcos para la banca y las finanzas abiertas.

Elevar la productividad y reforzar la resiliencia

Las políticas para promover la productividad deben centrarse en eliminar los factores que restringen el crecimiento de las empresas. El crecimiento del PIB ha sido decepcionante desde 2014, con el crecimiento promedio y potencial descendido hasta alrededor de 2,5%, a causa de una disminución del crecimiento de la productividad total de los factores que ha sido generalizada en empresas de diferentes tamaños, regiones y sectores. Esta disminución podría estar relacionada con los regímenes tributarios especiales para empresas, así como con leyes y regulaciones laborales que no incentivan ni la formalización ni el crecimiento. Los avances en la mejora de la calidad de las regulaciones son positivos, en particular la simplificación de los procedimientos para la formalización de las empresas y los permisos de construcción y operación. El empeño ha de seguir centrándose en simplificar las leyes y regulaciones que imponen costos excesivos a la formalización y el crecimiento de las empresas.

Dada la elevada vulnerabilidad de Perú al cambio climático, es necesario redoblar esfuerzos para reforzar la resiliencia a fin de conseguir aumentos en el crecimiento del producto. El cambio climático tenderá a incrementar los daños ocasionados por los desastres naturales y a socavar el crecimiento futuro. Las autoridades han dado pasos para reforzar la infraestructura pública, apuntalar la resiliencia financiera y detectar deficiencias en materia de adaptación. No obstante, el gasto en cuestiones relacionadas con el clima continúa siendo escaso, en los planes presupuestarios no se tienen debidamente en cuenta los costos de medidas fundamentales para la adaptación, y se debe mejorar la planificación territorial. Ampliar las inversiones en adaptación y resiliencia ante el cambio climático permitiría generar importantes aumentos del producto potencial y ahorros fiscales a largo plazo. La reciente iniciativa del gobierno para que las políticas de resiliencia ante el cambio climático tengan un enfoque a priori es positiva.

Las tecnologías digitales y la inteligencia artificial ofrecen una vía para aumentar la productividad. Se han registrado avances en los ámbitos de las tecnofinanzas y el tecnogobierno, como las innovaciones recientes en los pagos y las billeteras digitales que han incrementado la tenencia de cuentas financieras, así como la facturación electrónica del impuesto general a las ventas y los pagos electrónicos de impuestos. Al incrementar la relación calidad/precio y mejorar los servicios, la inteligencia artificial tiene el potencial para elevar la productividad, sobre todo en los sectores de finanzas, gobierno, educación, salud, tecnología de la información y construcción. La automatización mediante inteligencia artificial también supone retos sociales en la medida que los trabajadores tendrán que transitar a nuevos empleos. Por lo tanto, es crucial alentar a los trabajadores para desarrollar aptitudes que les permitan incorporar eficazmente la inteligencia artificial en su trabajo.

Instituciones de gobernanza eficaces también fomentarían el crecimiento inclusivo. Las autoridades reafirmaron su compromiso de combatir la corrupción para atraer inversión e incrementar la confianza en el gobierno. Se han adoptado varios marcos anticorrupción (como funcionarios de integridad en las instituciones públicas, plataformas digitales para acoger quejas de ciudadanos y un registro de beneficiarios finales), pero se tiene que priorizar su aplicación y ser apoyada con recursos adecuados. Se debe reforzar la independencia e integridad de los órganos judiciales mediante sólidos procesos de selección y reduciendo el considerable uso de jueces temporales. Una mejor coordinación entre los órganos pertinentes podría contribuir al enjuiciamiento efectivo y poner fin a la impunidad en los actos de corrupción.

Se precisa un programa de reformas más ambicioso para logar un aumento duradero del crecimiento. Son acertadas las iniciativas del gobierno para reducir los trámites burocráticos y desbloquear importantes proyectos de infraestructura, simplificar el sistema tributario y reformar el régimen de adquisiciones, así como la reforma política recientemente aprobada. El proceso de adhesión a la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) ofrece una hoja de ruta clara para ejecutar reformas críticas para reforzar la capacidad de los gobiernos locales, mejorar el clima empresarial, reducir la informalidad y reformar el servicio civil, con el fin de fomentar la productividad y un crecimiento verde e inclusivo.

La misión quisiera agradecer a las autoridades peruanas por su cooperación y por las provechosas conversaciones durante nuestra visita.