Observaciones de las misiones

Panamá: Declaración Final de la Misión de Consulta del Artículo IV de 2024

3 de marzo de 2024

Washington, DC: En las dos décadas anteriores a la pandemia, Panamá avanzó en la convergencia de ingresos, que pasó del treinta y tres al cuarenta y ocho por ciento con respecto al nivel de ingreso de Estados Unidos. El rápido crecimiento fue impulsado por un auge sin precedentes en la construcción y la inversión que incluyó importantes proyectos de infraestructura, como la ampliación del Canal de Panamá y el aeropuerto de Tocumen, y la expansión de los sectores de servicios y logística que de ello se beneficiaron. Por el lado de la oferta, la convergencia se vio favorecida en gran parte por un fuerte aumento de la tasa de empleo en relación con la población. Esto fue el resultado de una transición demográfica, un aumento de la participación femenina en la fuerza laboral y una disminución significativa del desempleo.

Panamá fue duramente golpeado por la pandemia, pero la recuperación económica ha sido sólida. En 2023, el PIB creció un 7,5 por ciento, superando las expectativas por tercer año consecutivo. Ha habido una sequía que ha llevado a reducir el número de buques que transita a diario por el Canal de Panamá, pero, hasta ahora, el impacto en los ingresos de la Autoridad del Canal de Panamá (ACP) ha sido limitado. El desempleo, que había aumentado del 7,1 por ciento en 2019 al 18½ por ciento en 2020, disminuyó al 7,4 por ciento en agosto de 2023. La inflación promedio disminuyó de 2,9 por ciento en 2022 a 1,5 por ciento en 2023 y se mantuvo muy por debajo de otros países de la región.

A finales de 2023, después de que la Corte Suprema de Panamá resolviera que el nuevo contrato con Minera, la operadora de la mina de cobre, era inconstitucional, el gobierno anunció su intención de cerrar la mina. El fallo se produjo tras meses de protestas sociales generalizadas, que tuvieron un impacto significativo en la actividad económica en el cuarto trimestre del año pasado. 

Como resultado del cierre de la mina, se proyecta que el crecimiento del PIB disminuya a 2.5 por ciento en 2024, antes de mejorar gradualmente en el mediano plazo. No se espera que la desaceleración sea generalizada, sino que refleje el cierre de Minera, que contribuía, directa e indirectamente, con alrededor del 5 por ciento del PIB de Panamá. El cierre de la mina también implica la pérdida permanente de alrededor del 0,6 por ciento del PIB en ingresos fiscales y el 7,5 por ciento de las exportaciones de bienes y servicios. Se prevé que la inflación se mantenga baja a finales de 2024, en el orden de 2,2 por ciento interanual, y en alrededor del 2,0 por ciento en los años venideros. A mediano plazo, se espera que el PIB crezca 4 por ciento, mientras que el déficit en cuenta corriente se proyecta en torno al 2 por ciento del PIB.

Las perspectivas económicas a corto plazo están sujetas a un alto grado de incertidumbre y la balanza de riesgos se inclina a la baja. Los riesgos a la baja incluyen la pérdida del grado de inversión (a causa de inquietud por la situación fiscal de Panamá), lo que elevaría los costos de endeudamiento externo de Panamá y aumentaría los riesgos de refinanciamiento. Los riesgos a la baja también incluyen nuevos disturbios sociales y más secuelas por el cierre de Minera. Una sequía más prolongada de lo esperado podría reducir los ingresos de la ACP y sus contribuciones al gobierno. A mediano plazo, las reclamaciones del arbitraje minero representan un riesgo importante para las finanzas públicas.

Preservación de la sostenibilidad fiscal

Desde el punto álgido de la pandemia, se ha producido una importante consolidación fiscal. El déficit fiscal general del sector público no financiero (SPNF) disminuyó del 10,2 por ciento del PIB en 2020 al 4,0 por ciento del PIB en 2022. Se redujo aún más al 3,0 por ciento del PIB en 2023, en cumplimiento de la LRSF. La reducción de la relación déficit/PIB fue el resultado de mayores ingresos, incluidos los pagos de la Minera y la venta de tierras a la ACP, y una menor inversión pública. Los pagos de intereses aumentaron considerablemente.

En 2024, el gobierno tiene como objetivo reducir aún más el déficit fiscal a 2.0 por ciento del PIB. Sin embargo, el presupuesto de 2024 autoriza un aumento del gasto de 3 puntos porcentuales del PIB en comparación con el resultado de 2023, y la mayor parte del aumento se destinará a una mayor inversión, pagos de intereses y un aumento obligatorio del gasto en educación. Además, el presupuesto supone que la relación entre los ingresos del gobierno central y el PIB aumentará, aunque los pagos de Minera y la venta de tierras a la ACP no se repetirán en 2024. Para cumplir con la meta, el gobierno apunta a una subejecución de la inversión pública.

El personal técnico estima que, para cumplir con la meta de déficit fiscal, la inversión pública tendría que reducirse al 2 por ciento del PIB, contra 4¾ por ciento del PIB en 2023 y 6½ por ciento del PIB en el presupuesto de 2024. Una compresión tan grande puede resultar inviable. Tampoco sería deseable en un año en el que el cierre de la mina provocará un aumento del desempleo. Además, la reducción de la inversión pública no proporcionaría una solución que permita preservar la sostenibilidad fiscal.

Sería preferible una reducción más moderada de la inversión pública al 4 por ciento del PIB, aunque ello conduzca a un mayor déficit en 2024 con carácter transitorio. El personal técnico evalúa que un déficit fiscal de 4 por ciento del PIB en 2024 sería adecuado desde una perspectiva cíclica, lo que permitiría un ajuste más gradual a la pérdida permanente de ingresos fiscales de la Minera.

La meta de la LRSF de llegar a reducir el déficit fiscal a 1,5 por ciento del PIB sigue siendo apropiada. Si el déficit se mantiene en torno al 4 por ciento del PIB en los próximos años, no se produciría una mayor disminución del ratio de endeudamiento, lo que dejaría a las finanzas públicas vulnerables a nuevos shocks. Más aún, sería probable que aumentaran los costos de financiamiento, lo que pondría la dinámica de la deuda en un peligro aún mayor. 

Para garantizar que la deuda pública siga una firme tendencia a la baja, el plan de finanzas públicas para los años 2025-29 que se desarrollará en el otoño debe contener un plan de consolidación fiscal plurianual creíble para reducir el déficit a la meta de la LRSF del 1,5 por ciento del PIB para 2027. Este plan debe fundamentarse en proyecciones plurianuales de ingresos explícitas y límites de gasto congruentes con el objetivo de déficit, e incluir las medidas identificadas para garantizar el cumplimiento de las proyecciones de ingresos y los límites de gasto.

El aumento de los ingresos fiscales reduciría la necesidad de recortar la inversión pública. La relación entre los ingresos fiscales del gobierno central y el PIB es baja, con solo un 7,7 por ciento en 2023. Los ingresos tributarios son bajos debido a las bajas tasas impositivas (como la tasa del 7 por ciento del ITBMS (IVA) de Panamá), numerosas exenciones, altos gastos tributarios y débil eficiencia en la recaudación de impuestos. Los bajos ingresos fiscales se compensan en parte con los ingresos no tributarios (principalmente las contribuciones de la ACP), pero los ingresos totales del gobierno también son relativamente bajos.

Mejorar la eficiencia de la recaudación de impuestos y aduanas ayudará. La Dirección General de Ingresos (DGI) y la Autoridad Nacional de Aduanas (ANA) emprendieron reformas de modernización, incluyendo la mejora de los procesos de recolección de datos para la recaudación del impuesto sobre la renta de las personas naturales; la adopción de la factura electrónica; la creación de una unidad de análisis de datos para mejorar el cruce de datos y detectar incumplimientos tributarios; la puesta en marcha de una nueva Unidad de Grandes Contribuyentes; y nuevos escáneres de última generación en los puntos de control aduanero. Para continuar con la modernización, debe adoptarse un marco integral de gestión de riesgos. También es necesario aumentar la autonomía y los recursos de la ANA, incluso para superar las limitaciones en la gestión de su propio presupuesto y política de recursos humanos.

También hay margen para ampliar la base imponible, lo que podría lograrse si se reducen las exenciones, las deducciones y los gastos fiscales. Muchas de estas exenciones son regresivas, es decir, benefician principalmente a los niveles de ingresos más altos. Más específicamente, la misión sugiere que el gobierno racionalice las exenciones tributarias mediante (i) la simplificación de las exenciones tributarias del ITBMS y el proceso de reembolso; (ii) la revisión de las exenciones y deducciones del impuesto sobre la renta de las personas naturales; y (iii) la revisión de los incentivos fiscales para el impuesto a personas jurídicas.

Es posible que también deban aumentar las tasas impositivas. El gobierno podría considerar aumentar la tasa del ITBMS (IVA). Además, también podrían ajustarse los impuestos suntuarios sobre los cigarrillos y los combustibles para responder a las externalidades que generan. La adopción de un impuesto sobre la renta mínimo para personas jurídicas para las empresas que pagan impuestos en los países donde tienen su sede (en respuesta a la introducción de un impuesto mínimo internacional) también podría mejorar la generación de ingresos.

También se deben tomar medidas para abordar el déficit en el componente de beneficio definido de la Caja del Seguro Social (CSS), que se quedará sin recursos a fines de 2025. Es posible que se necesite una combinación de reformas paramétricas y no paramétricas (incluida la búsqueda de nuevas fuentes de fondeo).

Apoyo a la convergencia

Para que prosiga la convergencia del ingreso, será necesario acelerar el aumento en la productividad laboral. Alrededor de tres cuartas partes de la mejora en el nivel de ingresos de Panamá con respecto a los EE. UU. en los 25 años anteriores a la pandemia fue el resultado de un aumento en relación entre empleo y población, en lugar de un mayor crecimiento de la productividad laboral. Sin embargo, es probable que el aumento de la relación empleo/población sea más lento en el futuro. La transición demográfica prácticamente ha llegado a su fin, y la participación de la fuerza laboral en Panamá ya supera el promedio en la región y en los países de altos ingresos. Por ello, será fundamental seguir atrayendo IED, mejorar la calidad de la educación y reducir la proporción de empleo informal para fomentar la productividad y el aumento de la mano de obra.

Fortalecimiento de la integridad financiera

Cuando el GAFI retiró a Panamá de la lista gris en octubre, alentó a las autoridades a fortalecer aún más el régimen de AML/CFT (i) mejorando la capacidad de búsqueda del registro de Beneficiarios Finales (UBO) para permitir búsquedas basadas en el nombre de la persona jurídica o persona natural, así como en el nombre de el(los) beneficiario(s) final(es); y ii) aumentando el uso de productos de inteligencia financiera por parte de las autoridades competentes.

En consonancia con las recomendaciones del FSAP, las evaluaciones de riesgos sectoriales de las instituciones de tecnología financiera (Fintechs) y los proveedores de servicios de activos virtuales (VASPs) deben tener como objetivo identificar y evaluar las posibles amenazas y riesgos de estos sectores. En mayo de 2023, había 20 empresas Fintech autorizadas por el Ministerio de Industria y Comercio y que operaban dentro del sector financiero brindando servicios de pagos, inversiones y créditos. Sin embargo, no todas las empresas Fintech estaban sujetas a toda la gama de obligaciones AML/CFT establecidas por la Ley 23 de 2015.

Fortalecimiento de la resiliencia del sector financiero

Los colchones agregados de capital y liquidez en el sector bancario panameño están muy por encima de los mínimos regulatorios y todos los bancos cumplen con los requisitos regulatorios. Ante la ausencia de un prestamista de última instancia y de un seguro de depósitos, Panamá ha recurrido al autoseguro de los bancos a través de colchones de capital y liquidez, así como a la financiación de fuentes extranjeras para contener los riesgos para la estabilidad financiera.

Los bancos deben seguir manteniendo sólidos colchones de liquidez y capital, y los supervisores deben seguir vigilando de cerca la evolución de la situación. Esto es especialmente importante en el período venidero, dado que la rentabilidad puede haber alcanzado su punto máximo y las carteras de préstamos pueden verse cada vez más afectadas por el endurecimiento de las condiciones financieras y la desaceleración del crecimiento económico. El seguimiento y la contención de los riesgos se beneficiarán del mayor desarrollo de las capacidades analíticas de los supervisores, del establecimiento de herramientas macroprudenciales adicionales basadas en los prestatarios y de la mejora de la recopilación de datos, en particular sobre las condiciones financieras de los prestatarios y del mercado inmobiliario. Los supervisores también deben utilizar y seguir desarrollando el Consejo de Coordinación Financiera (CCF) para intercambiar información, evaluar conjuntamente los riesgos en todos los segmentos del sistema financiero y la economía, y coordinar acciones. Deben intensificarse los esfuerzos para hacer frente a los riesgos de ciberseguridad.

Es necesario seguir reforzando la red de seguridad financiera de los bancos. Se ha avanzado en el establecimiento de un marco de colchón de capital alineado con Basilea III, con la adopción de un reglamento que introdujo el colchón de conservación de capital (CCB) el año pasado. Estos esfuerzos deben continuar, en particular mediante la introducción gradual de recargos de capital para los bancos nacionales de importancia sistémica (D-SIB). La reforma del marco de resolución y el establecimiento de requerimientos prudenciales para que los bancos desarrollen planes de recuperación también serían avances importantes.

Por último, es urgente que Panamá cuente con una ley de sistemas de pagos que, entre otras cosas, asigne la responsabilidad de la supervisión de los sistemas de pago a la SBP.

Mejora de las estadísticas

La puntualidad, calidad y disponibilidad de los datos económicos en Panamá necesitan mejoras adicionales. El ajuste del año base PIB y el censo de población recién concluido beneficiarán la formulación de políticas públicas y el diseño de programas sociales. Al mismo tiempo, la reasignación de recursos necesaria para concluir estos proyectos causó, en parte, importantes retrasos en los datos macroeconómicos clave. El Instituto Nacional de Estadística y Censo (INEC) debe contar con los recursos necesarios para que, en coordinación con otros organismos de datos, encabece la instrumentación de las prioridades identificadas en el Plan Estadístico Nacional, que incluyen la suscripción a la Norma Especial de Divulgación de Datos (NEDD).

Agradecemos a las autoridades su cálida acogida y sus fructíferos intercambios.