Observaciones de las misiones

Costa Rica: Declaración del personal técnico al término de la misión del Artículo IV correspondiente a 2023, quinta revisión en el marco del Servicio Ampliado del FMI y segunda revisión en el marco del Servicio de Resiliencia y Sostenibilidad

27 de octubre de 2023

San José: Un equipo del personal técnico del Fondo Monetario Internacional (FMI), dirigido por el Sr. Ding Ding, visitó San José del 18 al 27 de octubre. El equipo mantuvo conversaciones sobre la consulta del Artículo IV de 2023 con las autoridades costarricenses. La consulta se centró en cómo consolidar a mediano plazo los progresos considerables logrados en los últimos años. Las autoridades costarricenses y el personal técnico del FMI llegaron a un acuerdo a nivel del personal técnico sobre las políticas que se requieren para concluir la quinta revisión del Servicio Ampliado del FMI (SAF) y la segunda revisión de las medidas de reforma en el marco del Servicio de Resiliencia y Sostenibilidad (SRS). Al término de las deliberaciones, la misión realizó la siguiente declaración, que resume sus principales conclusiones y recomendaciones.

A pesar del fuerte impulso del crecimiento, la inflación ha disminuido marcadamente. Se espera que el crecimiento del PIB real se sitúe en torno al 5 por ciento este año, impulsado por el dinamismo de las exportaciones y la recuperación de la demanda interna. Se espera que el crecimiento se modere hasta el 3,5 por ciento en 2024, acorde en líneas generales con la tasa de crecimiento potencial a mediano plazo. La inflación general ha sido negativa durante los últimos cuatro meses como consecuencia del descenso de los precios mundiales de las materias primas y del fortalecimiento de la moneda, que contribuyeron a reducir el precio de los bienes. Se espera que la inflación vuelva a situarse dentro de la banda de tolerancia del Banco Central de Costa Rica (BCCR) a mediados de 2024. El valor del colón se ha estabilizado cerca de su media histórica a largo plazo en términos efectivos reales y el nivel de reservas internacionales es sólido.

El rápido descenso de la inflación debería permitir a la política monetaria volver a una posición neutral hacia mediados de 2024, suponiendo que la economía evolucionará como prevé el personal técnico. El BCCR elevó, acertadamente, las tasas de interés (hasta el 9 por ciento) en 2022 para contrarrestar el choque de inflación a escala global y anclar las expectativas inflacionarias. Conforme la inflación cedió, el BCCR redujo adecuadamente la tasa de interés de política monetaria y debe seguir normalizando su política para garantizar que la inflación converja decididamente hacia la meta del BCCR. Los riesgos inflacionarios están en general equilibrados, ya que las débiles presiones sobre los precios internos son compensadas por la posibilidad de que suban los precios mundiales de la energía o de otras importaciones. Las decisiones de política monetaria deben continuar basándose en los datos, tener un enfoque prospectivo, y estar respaldadas por comunicaciones claras y transparentes, prestando la debida atención a los riesgos inflacionarios en ambas direcciones. Hacia adelante, las autoridades deberán persistir en sus esfuerzos por reforzar la autonomía, la gobernanza y el marco operativo del BCCR.

Un mercado de divisas más profundo y líquido y una mayor flexibilidad del tipo de cambio reforzarían la transmisión de la política monetaria a la actividad y la inflación. Costa Rica tiene un mercado cambiario poco profundo y se enfrenta a cierto grado de falta de correspondencia entre monedas, producto de la dolarización. En principio, esto podría justificar el uso de una intervención cambiaria selectiva para mitigar las fluctuaciones excesivas del tipo de cambio. Sin embargo, en la mayoría de los casos, debería permitirse que el tipo de cambio se mueva libremente en respuesta a las condiciones del mercado. El BCCR debería explorar la reducción del impacto de sus operaciones en el mercado cambiario ajustando el calendario de las compras de divisas del BCCR por cuenta del sector público no financiero (SPNF) para la venta de divisas a estas entidades. Un tipo de cambio más flexible y una mayor transparencia en las operaciones cambiarias del BCCR permitirían a la política monetaria influir plenamente en la actividad económica y la inflación e incentivarían la profundización del mercado cambiario (incluido el uso de instrumentos de cobertura). Para complementar este enfoque más moderado de la intervención en el mercado cambiario, sería útil introducir nuevas reformas institucionales y técnicas con el fin de mejorar el funcionamiento del mercado divisas y reforzar la capacidad de los participantes del mercado para gestionar los riesgos cambiarios.

El sistema bancario parece ser resiliente a choques adversos y las reformas programadas mejorarán la supervisión financiera. Los indicadores de capital y liquidez son holgados y las provisiones son adecuadas, aunque la elevada dolarización genera vulnerabilidades. Las modificaciones previstas a la ley de resolución bancaria y seguro de depósitos aclararán el papel del Gobierno en el mecanismo de resolución y reforzarán la gestión de crisis. La aprobación de normas para incorporar los riesgos socioambientales y de cambio climático en las evaluaciones de las carteras de crédito y los esfuerzos para incorporar los efectos climáticos en las pruebas de tensión son pasos importantes. También debería aprobarse legislación para alinear el tratamiento regulatorio de todos los bancos con el fin de ofrecer igualdad de condiciones para la competencia. Esto debería incluir la eliminación progresiva de la garantía pública de los depósitos de los bancos estatales en la medida que la garantía de depósitos, que cubre a todo el sector bancario, entre plenamente en vigor. Las contribuciones parafiscales de los bancos estatales deberían convertirse en una única transferencia presupuestaria y ya no debería exigirse a los bancos privados que aporten parte de sus depósitos a corto plazo al Sistema de Banca para el Desarrollo para que conceda préstamos a sectores desatendidos. Debe continuarse con el establecimiento de límites reglamentarios a las comisiones de las tarjetas de crédito para fomentar aún más la eficiencia y la competencia, protegiendo al mismo tiempo a los consumidores.

La reforma tributaria del 2018 y la contención del gasto han sido exitosas para reducir la carga de la deuda pública. El superávit primario acumulado hasta septiembre fue del 1,7 por ciento del PIB y las autoridades están encaminadas a superar el objetivo que se habían fijado para finales de 2023. La relación entre la deuda bruta y el PIB ha seguido disminuyendo, a pesar de los esfuerzos del gobierno para acumular reservas de liquidez. El plan de las autoridades de lograr un superávit primario de al menos el 1,85 por ciento del PIB en 2024 contribuirá a salvaguardar la sostenibilidad fiscal. La previsión del personal técnico de un superávit primario a medio plazo del 2 por ciento del PIB reduciría la deuda a aproximadamente el 50 por ciento del PIB hacia el 2035.

Los aumentos de ingresos logrados con la reforma fiscal del 2018 deben restablecerse, incluso mientras se mejora la eficiencia y progresividad del sistema tributario. Después de superar las expectativas durante gran parte de los últimos años, el crecimiento de los ingresos ha empezado a ralentizarse, y los ingresos tributarios como proporción del PIB siguen estando por debajo de los de países comparables. Lamentablemente, las leyes recientemente aprobadas, por ejemplo 10.381 y 10.390, erosionarán los ingresos y disminuirán la progresividad, equidad y eficiencia del sistema tributario. La ampliación de las bases de los impuestos sobre la renta de las personas físicas y jurídicas, la introducción de un impuesto sobre la renta de las personas físicas de carácter dual, y la eliminación de las exenciones del IVA contribuirían a frenar esta tendencia. La implementación de un impuesto mínimo mundial en el marco de la solución de dos pilares del G20 y la OCDE brinda una oportunidad para focalizar los incentivos fiscales en los regímenes especiales para garantizar que Costa Rica no ceda ingresos fiscales a otras jurisdicciones. El intercambio automático de información con fines fiscales apoyará los esfuerzos internacionales para reducir la evasión fiscal y salvaguardar la integridad del sistema fiscal global. La implementación de un esquema de impuesto-reembolso contribuiría a una mayor descarbonización de la economía incentivando la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero de los vehículos. Por último, las exenciones del impuesto sobre la renta al salario escolar y al aguinaldodeberían reconsiderarse, ya que son ineficientes, inequitativas y costosas.

Se espera que la actual contención del gasto siga impulsando la consolidación fiscal y reduciendo la carga de intereses. La continuacontención del gasto en cumplimiento de los límites máximos de la regla fiscal es una parte fundamental de los esfuerzos para reducir la deuda. Las recientes revisiones de la regla fiscal preservan adecuadamente la amplia cobertura de las categorías de gasto y excluyen a las entidades que producen en condiciones de mercado o sin control gubernamental. Sin embargo, algunas exclusiones tienen una justificación poco clara y, al reducir aún más la cobertura institucional de la regla, debilitan el marco institucional de la política fiscal. Se espera que los techos de gasto aumenten en los próximos años, especialmente a medida que disminuye la deuda, lo que creará cierto margen para aumentar la inversión pública y el gasto en asistencia social. Se están aplicando reformas para que la inversión pública sea más eficiente y resiliente al cambio climático y para mejorar la eficacia del gasto social, en previsión de la ampliación de estos programas de gasto. La aprobación de un proyecto de ley para unificar las direcciones a cargo de la gestión de la deuda y conceder al ejecutivo más flexibilidad para emitir deuda externa ayudaría a reducir los costos de financiamiento fiscal.

La ley marco de empleo público moderniza la estructura salarial, mejora los incentivos al desempeño y se espera que reduzca el gasto en salarios a mediano plazo. Esta importante ley ya se ha implementado en el Poder Ejecutivo. Todas las demás instituciones cubiertas por la ley deben implementar sus disposiciones con celeridad.

Las zonas francas son un importante motor de crecimiento, pero las reformas estructurales deberían fomentar mejoras más amplias de la productividad. Para desarrollar aún más los vínculos con la economía doméstica y aprovecharlas como un motor de crecimiento más general, será importante mejorar el clima empresarial fuera de las zonas francas. Esto podría involucrar el aumento de la conectividad digital, la reducción de los costos de electricidad y la mejora de los resultados educativos. Tales reformas mejorarían aún más la posición de Costa Rica como destino atractivo para la inversión y disminuirían la necesidad de incentivos fiscales para la inversión extranjera directa. Aumentar la participación de las mujeres y los inmigrantes en el mercado laboral formal incrementaría la equidad, la productividad y el crecimiento a largo plazo.

Acogemos con satisfacción el acuerdo a nivel de personal alcanzado sobre las políticas que se requieren para concluir la quinta revisi ón del SAF y la segunda revisión del SRS. Previa aprobación del Directorio Ejecutivo del FMI, la conclusión de la quinta revisión en el contexto del SAF posibilitará el desembolso de aproximadamente DEG 206 millones (USD 271 millones), mientras que la conclusión de las medidas de reforma programadas en el marco de la primera y la segunda revisión del SRS posibilitará el desembolso de aproximadamente DEG 369 millones (USD 485 millones). Las autoridades han publicado directrices para evaluar el impacto de los proyectos públicos en el cambio climático, han preparado legislación para introducir un sistema de impuestos-reembolsos para los vehículos y han aprobado reglamentos para evaluar los riesgos relacionados con el cambio climático sobre la calidad del crédito bancario. Las autoridades están ampliando su análisis del riesgo de la transición climática sobre las finanzas públicas e intensificando sus esfuerzos para atraer financiamiento climático tanto de prestamistas oficiales como del sector privado.

El equipo del FMI agradece a las autoridades de Costa Rica y a otros interlocutores por el diálogo productivo y su hospitalidad durante la misión.