El Directorio Ejecutivo del FMI concluye la Consulta del Artículo IV con Panamá correspondiente a 2020
27 de marzo de 2020
El informe del personal técnico fue preparado por un equipo del personal técnico del FMI para elevarlo al examen del Directorio Ejecutivo el 24 de marzo de 2020. El informe del personal técnico refleja las conversaciones sostenidas con las autoridades panameñas del 4 al 17 de febrero de 2020 y está basado en información actualizada al 21 de febrero de 2020. Se centra en los retos y las prioridades de políticas de Panamá a corto y mediano plazo y fue elaborado antes de que COVID-19 fuera declarada pandemia mundial y generara tensiones sin precedentes en el comercio internacional y los mercados financieros y de materias primas. Por lo tanto, no refleja las implicaciones de la nueva coyuntura ni las correspondientes prioridades en cuanto a las políticas. Este estallido ha amplificado en gran medida la incertidumbre y los riesgos a la baja en torno a las perspectivas. El personal técnico sigue de cerca la situación y continuará evaluando su impacto y las políticas de respuesta adecuadas en Panamá y a escala mundial.
El 24 de marzo de 2020, el Directorio Ejecutivo del Fondo Monetario Internacional (FMI) concluyó la Consulta del Artículo IV [1] con Panamá y consideró y avaló la evaluación preparada por el personal técnico sin celebrar una reunión. [2]
Tras una década de fuerte expansión, la economía se desaceleró en 2018–19 y se estima que el crecimiento alcanzó 3,0% en 2019. La inflación se ubicó por debajo de cero durante la mayor parte del año debido a lo anémico de la demanda, en tanto que el crecimiento del crédito se enfrió. La tasa de desempleo subió ligeramente a 7,1% en agosto de 2019, frente a 6,0% el año anterior. Con todo, la actividad económica se mantuvo atenuada a pesar de las exportaciones de cobre, lo cual contribuyó a reducir el déficit de la cuenta corriente externa a 5,2% del PIB. Frente al pronunciado déficit de ingresos observado a mediados de 2019, el nuevo gobierno decidió revisar la regla fiscal y ampliar el tope del déficit del sector público no financiero a 3,5% del PIB (frente a 2,0% en 2018) y ajustarlo paulatinamente en los años posteriores. De hecho, el déficit fiscal ascendió a 3,1% del PIB en 2019, con lo cual, sumando la mora descubierta que había escapado a los registros de más de 2% del PIB, la deuda del gobierno central aumentó a 46,2% del PIB (cifra que aun así está por debajo de los niveles históricos). Panamá pasó a integrar la lista gris del GAFI en junio de 2019, lo cual ha tenido un impacto limitado en la economía y el sistema bancario hasta el momento, y el gobierno ha puesto en marcha reformas para abordar las deficiencias restantes del régimen de ALD/LFT.
Para 2020, el déficit probablemente superará el límite fijado por la regla fiscal de 2,75% del PIB, ya que será necesario respaldar la economía e incrementar el gasto en salud pública dada la actual situación de la COVID-19.
Evaluación del Directorio Ejecutivo [3]
Al concluir la Consulta del Artículo IV de 2020 con Panamá, los directores ejecutivos avalaron la evaluación del personal técnico en los siguientes términos:
Se prevé que el crecimiento repuntará en 2020. Se proyecta que la actividad económica se recuperará tras la desaceleración de 2018-19, respaldada por la producción de cobre a plena escala y una sólida inversión privada. Se prevé que el crecimiento mantendrá su potencial a mediano plazo. Los principales riesgos tienen que ver con reveses a la hora de salir de la lista gris del GAFI y ceñirse a los topes de la LRSF, así como la disminución del tráfico que pasa por el Canal en medio de la escalada de las tensiones comerciales, el débil crecimiento de socios comerciales críticos y el estallido del coronavirus. Si bien se prevé que los desequilibrios externos disminuirán a mediano plazo, la posición externa es moderadamente más débil que los fundamentos económicos y la calibración aconsejable de la política económica.
Se necesita una disciplina fiscal sostenida para mantener la credibilidad de la política fiscal y lograr que la deuda pública siga una trayectoria descendente. En medio de un déficit relativamente elevado exacerbado por atrasos no registrados recién descubiertos, la deuda de la administración central alcanzó 46,2% del PIB en 2019. El ajuste paulatino modificado del tope del déficit al amparo de la LRSF es apropiado para suavizar el ritmo de la consolidación fiscal necesaria. Además, las autoridades deberían plantearse la posibilidad de utilizar una regla estructural «paralela» en el futuro para establecer márgenes de protección fiscales.
Es imperativo realinear los ingresos y los gastos fiscales para sustentar el crecimiento. Además de mejorar la capacidad de las administraciones tributarias y aduaneras, es necesario pasar revista a las complejas exenciones tributarias de Panamá que erosionan continuamente la base impositiva. Del lado del gasto, será crucial realinear el gasto corriente con las necesidades sociales —entre otras cosas, invirtiendo más en educación— y mejorar la eficacia del gasto social para lograr un crecimiento sostenible e incluyente. De cara al futuro, habrá que evaluar los proyectos de capital y decidir sus prioridades con cuidado.
Es necesario fortalecer el sistema de pensiones. Frente al decreciente aumento de la población, las autoridades deben alinear gradualmente las contribuciones al régimen de pensiones con los pagos previstos, a fin de evitar una carga indebida para las finanzas públicas a largo plazo. Dado que se trata de ajustes políticamente delicados, se recomienda proceder con lentitud.
Es esencial reforzar el marco fiscal para mejorar las herramientas de política macroeconómica. La aparición de atrasos sustanciales no registrados pone de relieve la necesidad de reforzar las reglas de ejecución presupuestaria y las sanciones por uso indebido, así como de racionalizar el registro de las cuentas fiscales limitando el uso de proyectos llave en mano y contratos de pago diferido en los proyectos de inversión pública.
Salir de la lista gris del GAFI sigue siendo prioritario. Aprovechando el ímpetu de la acción legislativa reciente, las autoridades deberían seguir abordando las deficiencias del régimen ALD/LFT de Panamá y el marco jurídico identificadas por el GAFI. Además, las autoridades deberían abordar las deficiencias identificadas en el examen de la transparencia impositiva mundial del Foro Global de 2019, entre otras cosas respondiendo puntualmente a las solicitudes de información.
El sector financiero conserva la solidez, pero los riesgos macrofinancieros justifican una vigilancia constante. Corregir las lagunas en los datos sobre los balances de los hogares y las empresas y los precios de las propiedades continúa siendo una tarea prioritaria. Concretamente, al mejorar los índices de los precios de la vivienda se facilitaría la supervisión del sector financiero.
El alineamiento de la normativa prudencial con Basilea III constituye un adelanto. Las autoridades deberían concentrarse en las herramientas macroprudenciales y en modernizar más las herramientas regulatorias. También será importante establecer marcos sólidos para la gestión de crisis, entre otras cosas mediante una liquidez de respaldo apropiada para los bancos y la ampliación de la variedad de herramientas de resolución destinadas a bancos en quiebra.
El sector de las tecnofinanzas ofrece potencial en presencia de un marco reglamentario apropiado. Adoptando marcos regulatorios sobre ciberseguridad y tecnofinanzas, y aprovechando al mismo tiempo la conectividad digital y móvil de Panamá, el país podría convertirse en un núcleo regional de las tecnofinanzas, realzando la inclusión financiera y reduciendo los costos de intermediación.
Será necesario reforzar los planes de reforma estructural para mantener un elevado crecimiento potencial. Para sustentar altas tasas de crecimiento será necesario continuar mejorando la productividad y la competitividad, afianzar las políticas relativas a la movilidad de la mano de obra, la gobernanza y la capacidad institucional, y realzar la innovación y el progreso tecnológico de industrias críticas. Para seguir siendo un destino que atrae actividad empresarial, Panamá deberá modernizar la preparación de su fuerza laboral, racionalizar el marco de insolvencia y mejorar el funcionamiento del sistema judicial.
Es urgente abordar las desigualdades sociales. Es imperativo reformar las políticas sociales para mantener un crecimiento generalizado e incluyente, lo cual requiere medidas de política estratégicas en el ámbito de la educación, la igualdad entre los sexos, los programas de protección social y la reducción de la pobreza en las comarcas.
Los compromisos y la estrategia de mitigación del cambio climático de Panamá merecen ser aplaudidos. Más allá del suministro de energía «verde», las autoridades no deben perder de vista la conservación de los recursos naturales, especialmente dada la susceptibilidad del país a fenómenos meteorológicos extremos. Cabe resaltar la creciente presión por mejorar la gestión de los recursos hídricos debido a la expansión de las operaciones del Canal y al aumento demográfico.
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Cuadro 1. Panamá: Indicadores económicos y sociales seleccionados |
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[1] Conforme al Artículo IV de su Convenio Constitutivo, el FMI mantiene conversaciones bilaterales con sus miembros, habitualmente todos los años. Un equipo de funcionarios del FMI visita el país, recaba información económica y financiera y analiza con las autoridades la evolución del país y sus políticas en materia económica. Tras regresar a la sede del FMI, los funcionarios elaboran un informe que sirve de base para el análisis del Directorio Ejecutivo.
[2] El Directorio Ejecutivo toma decisiones conforme al procedimiento de aprobación tácita por vencimiento cuando el Directorio acuerda que una propuesta puede considerarse sin convocar a deliberaciones formales.
[3] Al concluir las deliberaciones, la Directora Gerente, como Presidenta del Directorio, resume las opiniones de los Directores Ejecutivos, y el resumen se comunica a las autoridades del país. En el siguiente enlace consta una explicación de las expresiones utilizadas en las exposiciones sumarias: http://0-www-IMF-org.library.svsu.edu/external/np/sec/misc/qualifiers.htm .
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